中国农村集体土地所有权改革中存在的问题及解决途径刘阳

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收稿日期：2012－10－28
中国农村集体土地所有权改革中存在的问题及解决途径
刘
阳
（包头市征用土地事务中心，内蒙古包头014030）
摘要：回顾了中国土地所有制的历史发展，分析了农村土地所有制存在的问题及其原因，提出了
中国农村土地改革问题可能的解决途径。

关键词：农村土地所有制改革；集体土地；法人中图分类号：F321.1文献标识码：A 文章编号：1007—6921（2013）01—0003—02随着土地改革的不断深入，中国的土地所有制
几经变革，每一次变革都与国家的生产力、社会的组织结构和政权性质密切相关。

新中国建立以来，关于中国土地所有制问题，尤其是农村土地所有制的改革和发展，更是引起了决策层和学术界的重视。

而变革中所带来的问题也日益突出，成为土地管理领域亟待解决的问题。

目前，面对在中国农村土地所有权改革中出现了诸多问题，有学者在认为在农民集体法人具有集体土地所有权主体地位的同时，又认为农民集体法人应当采取股份合作社形式或者股份公司形式的法人制度，而脱离了集体所有制的公有制范畴。

面对集体所有权问题，不能仅仅从集体这个词的含义出发，而应该与现实中的农村土地所有制的实际情况相结合，集体所有制是劳动者共同占有生产资料的公有制的重要形式之一，而不能理解为简单集合体。

那么，集体土地所有权主体到底是否应该采法人形式？农民集体法人与集体成员之间又存在着何种内部关系？与其他法人之间的关系又将如何处理？因此有必要立足于农村土地集体所有制的公有制性质来进行探讨。

分析和总结中国土地变革中的利与弊，展望中国土地所有制变革的未来，寻找改革中出现的种种
矛盾，首先让我们回顾中国历史中土地变革方向和特点，从中寻找土地改革中问题的核心部分。

1中国土地所有制的历史发展
中国土地所有制在中国历史上几经变更，分别经历了土地国有制、土地私有制和土地公有制等形式，这些形式在中国历史上出现和变更，是土地所有制跟随社会形态和生产力发展发生变化的典型体现。

1．1古代中国土地制度变革
1.1.1土地国有制。

在人类文明早期，社会生活形式以共同经营为主，此时由于没有产生私有观念，因此徒弟的所有权属性也未出现。

但随着奴隶制社会形态的出现，国家的概念开始产生，私有制的观念逐渐形成，土地所有权的概念随之产生。

这一时期的土地所有权形式为土地国有制度。

1.1.2土地私有制。

随着国家观念的不断成熟，徒弟的所有权制度发生变化。

从西周结束到近代这一时期，国家占有的土地不断地向民田转化。

地主便是伴随着土地私有制而出现的。

土地私有制度在清代逐渐走向成熟。

1.1.3土地公有制。

土地私有制不断成熟，这也催生出了与之相对应的公有土地的概念。

据史料记载从宋代开始，以义田、学田、寺田为主要形式的公有土地开始出现。

这些公有土地的出现往往是因为血缘、地缘或法律因素而创设的，且公有土地形式得到了长足的发展，私有土地所有制的主导地位开始动摇。

1．2新中国成立后的土地所有制
新中国成立后，中央政府对土地所有制进行了一系列改革，从根本上改变了中国几千年的土地所有权形式，从根本上改变了农民的地位，但每一次变革也都带来了相应的问题。

1950年 1953年，这一时期主要是将封建、半封建的土地所有制形式，改变为农民个人土地所有
制。

从根本上实现了中国农民几千年的
“耕者有其田”的愿望，因此农民的积极性空前高涨。

这一时期的土地改革实质是将地主的土地分给农民，实现了土地所有制从地主向广大农民群众的转变，废除了影响中国几千年的地主阶级土地所有制。

1953年 1956年，这一时期进行了农村合作化运动和人民公社运动。

这一时期政府对土地所有制进行了一系列的变革，首先是将农民个人土地所有
制变更为以农业合作社为主体的集体所有制，
之后变更为人民公社所有制，最后变更为“三级所有、队
为基础”的制度。

通过采取自愿原则实现包括土地在内的生产资料所有制性质的转变。

但由于受到的冒进思想的影响，大批的农民由初级社转向高级社，接着又向人民公社化过渡。

但这种趋势严重与当时生产力水平严重不符，中央及时发现政策中出现的问题，在经过几次调整以后，最终形成了“三级所有，队为基础”的集体土地所有制，并推进实行了“共同劳动，按劳分配”的公有公用使用制度，这一制度一直延续到改革开放。

改革开放以后，中央进一步明确了农村土地的农民集体所有制形式。

改革开放以后的各种土地所有制形式，也都是基于土地集体所有制原则的，改变了过去大锅饭的模式，实行所有权与经营权相分离的所有制形式，在一定程度上有效的调动了广大农民的生产积极性。

虽然在1998年国家对《土地管理法》进行了进
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3·2013年1月
内蒙古科技与经济
January 2013
一步的修改，但土地所有制度中仍然存在诸多问题，如《土地管理法》中第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。

从此规定中可以发现，在改革开放以后的土地所有制变革中，确实存在一些制度问题。

但自改革开放以来的土地所有制变革中都没有触及土地所有制形式，土地公有制的性质并未改变。

中国土地所有制从古代到现代经历了多次变革，在当代社会主义初级阶段，中国的土地所有制形式分为两种：国家所有和集体所有，其中中国的农村土地属于集体所有。

2农村土地所有制存在的问题及其原因
2．1中国农村土地所有制现状
中国现行的土地所有权制度能够基本维持和发展农村社会经济结构，但却难以适应当下正在向工业化、城市化转化的农村经济结构。

《中华人民共和国宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；有法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。

”该法第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。

因此，按此规定，就农村土地所有权而言，是属于农民集体所有。

集体土地的范围包括：①农村和城市郊区的土地，但法律规定属于国家所有的除外；②宅基地和自留地、自留山；③法律规定的属于集体所有的土地。

2．2中国农村土地所有制存在的问题
随着农村经济的发展和转型，现有的中国农村土地所有权制度中的缺陷和问题逐渐凸显出来，尤其是近些年农村经济发展速度增快，农村经济形态逐渐发生转变，中国农村土地所有所有制中的问题日益凸显。

现行中国农村土地所有制中主要存在的问题如下。

2．2．1权属关系不清。

按照中国《土地承包法》规定，承包户是土地所有权转让的主体，可以在平等协商、有偿资源、在不存在强迫、阻碍的情况下进行出租、转包、互换农村土地所有权的行为。

由当事人进行农村土地的价格商定，转让所得的收益应当归承包户所有。

但是现行的农村土地所有权制度存在弊端，在很多时候，土地的购买者也就是企业常常绕过农户，直接与农村集体进行签约。

这样的行为导致土地所有权归属人农户的大量土地被迫被村集体收回，而农民却不能得到应有的补偿和相应的利益，同时又难以找到非农就业机会的保障。

由于当代农村土地所有制制度在这一问题上设定的模糊，使的政府在尝试进行农村土地调整和流转时，农村干部在过程中往往又有相对较大的权利。

2．2．2法律保障不完善。

土地资源需要不断的进行优化配置，动态的进行优化和管理，使土地所有权能够在哥哥产权主体之间进行合理的流动转移。

在客观上，需要以法律的形式来保护和规范土地产权的内容，调整和保障各个产权主体合法利益，保护产权主体的合法权益不受侵害，同时约束各产权主体的行为。

中国的土地所有权制度做出了相应的土地流转的规定，但是应有相对空白和滞后的地方，尤其是针对集体土地流转和管理的相关法规至今仍未出台，因此在集体土地的流转和运行过程中去缺乏必要的法律保障和性瘾的约束条例。

2．2．3价格机制不成熟。

农村土地市场的成熟与否，对于土地的调动与管理合理与否，很重要的衡量标准就是是否具有成熟的土地价格形成机制。

成熟的农村土地价格形成机制可以有效的优化土地配置、促进土地市场有序搞笑的运行。

但是，在当前的土地所有权机制中，并没有土地的评估与定级方面的规范，更缺乏合理的、科学的土地价格衡量体系，因此土地价格的形成具有很大的主观性和随意性。

而作为土地所有者的农民，对于土地的价值更加缺乏合理的认识与评价，因此，在进行土地所有权流转的交易中往往不能保障自己的应得权益。

不建立成熟的农村土地价格评估机制，农村土地就很难实现较大规模、较高效率的流动。

2．2．4土地交易服务机构不健全。

在当前的土地交易市场中，明显的缺乏应有的服务机构和相应的场所，同时也缺少维护土地交易双方，尤其是在交易中处于弱势的土地所有权主体的机构，因此所有权的主体往往得不到应有的利益，难以得到预期的、有保障的收入，这进一步阻碍了农村土地流转市场的发育和成熟。

而在土地交易中中介服务体系的匮乏，也造成了大部分土地交易中的弱势一方，难以找到相应的维权与服务机构，尤其是面对复杂的交易转让程序，更使得农村土地所有权交易在程度、规模和效益等方面受到影响，并且提高了农村土地流转的成本，在一定程度上限制了土地流转的区域范围。

3中国农村土地改革问题可能的解决途径
3．1确立集体土地所有权主体法人地位
针对集体土地和土地所有权所属人之间的矛盾，在理论界存在这样的一些理论：非法人团体学说以及法人学说。

其中非法人团体学说又分为集合共有学说、合有学说和新型总有学说3种观点。

集合共有学说的核心在于强调人的平等，对于土地所有权享有永不分割地对财产整体所有权。

若某合有人死亡，土地的所有权利便自然地添加于其他的合有人。

集合共有形式和合有形式，都有团体成员个人对团体财产整体享有所有权之意，都属于对所有权的量的分割。

我国现行的土地所有权制度中，集体所有是一种新型的总有制度。

这种新的总有制度，使得农村土地所有权制度从传统的总有制度对所有权的质的分割向对所有权的量的分割转变。

这种土地所有制形式与集合共有、合有、传统总有等所有制形式具有一定的相似性，这种所有制形式的核心是将农民集体塑造成为的非法人团体，但这在根本上是有违中国集体所有制的公有制属性的。

土地所有制是通过土地所有权来实现的，它的一个重要特征是农村土地在集体成员的内部的不可分割属性，如果违背了这一特征就将不符合公有制的核心意义。

3．2赋予农民法人地位
集体土地所有权主体应在法律中体现法人主体地位。

体财产的不可分割性是公有制的核心，因此在集体土地所有权问题上，必须也只能是单独的所有权，土地所有权的权利主体必须具备法律上的人格，否则就无所谓公有。

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总第275期内蒙古科技与经济
业与农民的双赢。

3.4加大对农业的金融支持
建设现代化农业和社会主义新农村，需要大量资金投入，加大对农业的金融支持力度可以说是一个不可或缺的现实选择。

多年来，由于对农业的投入不足，已经严重制约了农业的发展。

随着商业银行的企业化，追求利润、提高经济效益也成为其基本目标，再加上农业效益不高、风险又大，银行等金融机构参与农业融资的风险加大、收益降低，致使商业性金融机构对农业金融业务不积极。

实践证明，要加快农业和农村经济结构战略性调整，就必须要有政策性金融的扶持。

为此要加快推进农村金融改革，进一步放开和搞活农村金融市场，加大农业发展银行等金融机构支持“三农”的力度，鼓励银行等金融机构与一些农业信用担保公司共同建立风险比例分担机制，促进农业信用担保公司良性发展，为农业、农民提供金融担保服务，从而构建起多层次，广覆盖、低成本的农村金融服务体系。

同时，还要完善保险经营机制，探索建立以政策扶持与商业运作相结合，政策性保险与商业性保险相衔接的农业保险体系，提高理赔率，降低农业风险。

3.5建立现代农村物流体系
要推进现代物流向农村延伸，积极探索建立现代农村物流体系。

①要加强农村物流基础设施建设。

良好的基础设施建设是构建现代农村物流体系的前提和基础，通过农村物流基础设施的建设来解决农村物流发展的“瓶颈”性制约。

②要培育和壮大农产品物流主体。

政府应制定鼓励政策，按照产业化的发展目标，确立农村物流的合法地位，支持农村物流业的发展，并创新体制机制，改造原有农产品流通企业，扩大规模，增加服务项目，开放式运行，不断壮大农产品物流主体的规模。

③要鼓励和规范农产品市场中介组织的发展。

农产品物流中介组织在农产品供应链中是不可缺少的一个重要环节，它对整个流通环节的速度和效率都有直接影响。

政府应鼓励和支持这些中介服务组织的发展，农民可以通过它们迅速地对一些不确定的信息加以甄别，从而正确快速地进行决策。

④要加强对农产品物流设备和技术的开发和利用。

要加大农产品运输、储藏设备的研发和生产力度，注重对引进的国外先进技术的消化和吸收，同时还要加强对绿色农产品物流设备的研制开发，使农产品物流的发展多样化。

此外，还要加快农产品流通手段和交易方式的现代化步伐，加快农产品流通的标准化建设，促进农产品流通业由劳动密集型向技术密集型转变。

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2010．
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法人和自然人一样，需要具有权利能力来发挥社会作用，故应赋予其权利能力。

从本质上来看，法人是具有单独的财产所有权的，而非法人团体是不具备这种权利的。

行为能力是法律上认可的、法律关系主体通过自己的行为行使权利并且履行义务。

3．3补充和完善相应的法律制度
在确立农村集体土地所有权主体的法人地位的问题上，曾有人质疑容易发生法人试图摆脱自然人的制约，而产生法人专权和权利乱用的现象。

一旦出现资不抵债的情况，可能会导致农民集体法人的破产，甚至还会因此出现社会动荡的情况。

而事实上，除了法人有可能出现乱用权力的情况，非法人团体同样有可能存在团体代表人专横的情况。

但因此而否定集体土地所有权主体的法人地位，这种观点在理论上、在法律上都是难以成立的。

集体土地的公有制的性质从本质上决定了集体土地在集体成员之间的不可分割性，但集体所有权制度所产生的外部性问题，集体土地所有权主体法人制度是无法避免和克服的，须通过法律、制度等外部措施进行解决。

因此尽快建立和完善与此相关的法律制度是促进农村土地所有制改革和发展的重要因素，也是中国农村土地所有制改革中亟待解决的问题。

4结论
集体所有制形式、私有制形式和全民所有制形式是中国的三种重要的所有制性质。

而与之相对应的所有制权利则是国家所有权、集体所有权和公民个人所有权。

国家所有权形式的主体和个人所有权形式的主体都必须具有独立的法律人格，而集体所有权的权利主体同样也应该具有独立法律主体资格。

集体所有制在性质上属于公有制的相对低级的形态，这种所有制形态主要集中在我国农村。

农民集体经济的法人所有权制度是中国特色社会主义法律制度建设中的重要一环，也是对我国民法中所规定的所有权制制度内容的一种丰富。

面对现行的农村集体土地所有权制度中所出现的种种问题，应尽快尽力和完善法人制度，以实现对集体土地所有权所涉社会关系的具体规范。

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翟富根·新型农业社会化服务体系建设的路径选择2013年第1期。