成都市统筹城乡发展综合配套改革调研报告

成都市统筹城乡发展综合配套改革调研报告

日期：2011年04月18日

近年来，成都市在统筹城乡发展方面做了许多有益的探索，特别是国务院把成都市确定为城乡统筹综合配套改革的试验区后，成都市先行先试，建立了以农村产权制度改革和城乡一体化发展为核心的一系列制度措施，改革创新取得了良好成效。为深入考察成都市统筹城乡发展的主要做法，探求破解城乡二元结构、解决“三农”问题的有效途径，从而更好地推进试点工作，国家发改委体改司与国家发改委体改所一行6人在连启华副司长带领下于今年9月赴成都市及其所属崇州、温江等地开展了深入细致的调查研究。

一、现状评析

胡锦涛总书记指出，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，是破解农业、农村、农民工作难题的根本出路，是推动城乡生产要素优化组合、促进城乡共同繁荣的根本举措，是缩小城乡差别、实现城乡共同繁荣的根本途径。近年来，我国经济持续增长，但城乡发展很不平衡，农村经济社会发展明显滞后，城乡居民收入差距扩大的矛盾依然突出。改变城乡二元结构需要化解各种深层次矛盾，需要付出长期艰苦的努力。统筹城乡发展，把解决好“三农”问题作为重中之重，实行工业反哺农业、城市支持农村，建立以工促农，以城带乡的长效机制，是我们面临的重大历史任务。

如何推动统筹城乡发展?如何增强农业基础地位、改变农村落后面貌、促进农民增收？在开展城乡统筹的过程中，又该如何去保护耕地?成都市的做法值得借鉴。2003年以来，成都市紧紧抓住大都市带大郊区、城乡发展不协调这一主要矛盾，坚持不懈地深入实施城乡统筹、“四位一体”的科学发展总体战略，着力从统筹城乡发展、解决“三农”问题入手，探索成都科学发展之路。经过6年努力，目前已初步形成了城乡经济社会发展一体化新格局。

成都的做法不单是将财政性资源向农村和农民倾斜，而且启动了土地制度方面的改革，通过重新界定权利，使经济资源的积聚和集中所带来的土地级差收益，在分配上更好地兼顾城乡人民的利益。几年来，成都在城乡一体化实践中，大规模开展以土地整理为主要内容的“金土地工程”，为农业现代化和农民集中居住创造了条件；在此基础上，规范推进城乡建设用地增减挂钩试点，既回答了城市发展“地从哪里来”的问题，又解决了农村发展“钱从哪里来”的问题，可谓农村支持城市、城市反哺农村的多赢之举。成都的经验具有全局性的意义。

目前，成都市农村面貌发生了巨大变化，城乡发展走向和谐，农民的生产生活方式和居住条件也得到明显改善。截至2008年，全市农民人均纯收入达到6481元，比2003年增长了77.3%。城乡居民收入差距开始缩小，城乡居民收入比由2003年的2.64：1缩小至2.61：1。

二、成都市统筹城乡发展的主要做法

（一）以农村产权制度改革为核心，还权赋能，推进农村土地、房屋等资产化

1.土地、房屋发证确权

农村产权改革，首要内容是“确权”。2008年，成都市发布“一号文件”，即《中共成都市委、成都市人民政府关于加强耕地保护，进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》，正式启动成都农村产权制度改革。其核心就是对农村土地进行确权、颁证、流转，明确界定所有农村耕地、山林、建设用地与宅基地的农户使用权或经营权，以及住宅的农户所有权，以此增加农民的财产收入。目前成都市已完成确权颁证37.8万户。成都的确权先行，消除了土地制度改革的系统性风险，为改革加上了一道保险阀。经过“确权”，农村两大类、

6项产权获得了政府颁发的产权证书：第一类，农村集体经济组织的土地和房屋所有权证书；第二类，农户的房屋所有权、土地承包经营权、林地使用权、宅基地使用权证书。确权工作使农村集体经济组织的各项产权被“量化”到了具体的权人，集体或农户；为权人行使财产的使用、收益、转让权提供了法律依据；农户个人拥有的土地使用权的市场交易成为可能。

2.创新耕地保护机制

目前，我国每年净减几百万亩耕地的势头一直在延续，耕地侵占的现象得不到有效的遏制。如何保护好有限的耕地资源，建立起耕地保护的综合机制，是摆在我们面前的一项重要课题。成都市在统筹城乡发展过程中，创新耕地保护经济补偿机制，建立了耕地保护基金制度。从地方的土地增值基金中每年拿出26 亿元设立耕地保护基金，直接通过补助农民的民生而保护耕地。补贴标准为基本农田每亩每年补400元，一般农田补300 元。这一制度的实施，有效解决了农民保护耕地动力不足的问题。近年来，成都市大力实施“金土地工程”、“沃土工程”，全市投入资金28亿元，共完成土地整理项目107个，增加有效耕地面积14万多亩。同时，结合新一轮土地规划修编，积极推进“工业向工业集中发展区集中，农民居住向城镇中心村和聚居点集中，农用地向规模集中”，有效保护了耕地特别是基本农田，实现了耕地占补平衡，提高了农业综合生产能力，促进了全市经济社会又好又快发展。

3.创建农村产权交易所

农村生产要素流动、价值体现，以及与社会资本结合，都必须依赖流转来实现和完成，农村产权流转是农村产权制度改革、实现农村资产资本化的核心环节。2008年10月13日，全国首个农村产权综合交易平台昨在成都揭牌，之后在各区（市）县建立了农村产权交易分所，乡镇设立了农村产权交易服务站，初步构建起市、县、乡三级农村产权流转服务体系，促进农村资源向资本转变。至此，农村产权自主流转、市场定价的制度及技术平台初步建立，包括土地承包经营权、林权、农村房屋产权等重要产权在内的农村资产产权，今后可以通过市场原则实现有序流转，成都农地流转向城乡土地“同证同权”方向取得了实质性推进。截至2009年6月，全市在确权颁证后实现农村产权流转共计44897宗，涉及金额20.75亿元。

（二）以利用土地的级差收益为重点，大力开展土地综合整治，综合解决统筹城乡发展“钱从哪里来、人往何处去、地该怎么用”的问题

如何在小农经济粗放的土地资源和困扰城市发展的用地保障之间，搭建一种市场化的互惠共享机制，是加快统筹城乡发展的重要途径。成都城乡一体化的一个重要内容，就是要统筹土地等城乡要素资源的合理配置，以产生最大化的经济效益和社会效益，促进城乡同发展共繁荣。

1.开展城乡建设用地增减挂钩试点，利用土地级差收益推动城乡统筹发展

2005年，国土资源部批准成都市作为全国城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点城市。成都按照有关政策规定，严格执行城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的制度，在城乡之间建立起利用市场配置城乡土地资源的机制。城市获得了更大的发展空间，农村则获得了更多的优良耕地和源源不断的资金“输血”。拆院并院腾出的建设用地级差地租主要用于建设农民集中居住区、农业发展和基础设施建设，使城乡资源形成互惠互补。这样，土地整理尤其是拆院并院，成为名副其实的“金土地工程”，成为统筹城乡发展和推进农业现代化、新型城镇化的现实载体。

这种“城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩”的方式，还被运用于地震重灾区的重建，以解决其资金不足的问题。汶川大地震后，成都出台政策，都江堰市、彭州市、崇州市、邛崃市、大邑县 5 市县节约的建设用地可由市国土局收购储备，资金专项用于“增减挂钩”项目区内的灾后农村住房重建。

2.引导农民向城镇和农村新型社区集中，推动农民向市民转变

成都市根据全市区域发展条件、人口和城镇分布以及生态环境保护的要求，在现有城镇