浅谈我国行政诉讼调解制度

浅谈我国行政诉讼调解制度
李振洋河北大学２０１１级宪法学与行政法学研究生专业
【摘要】调解制度是我国民事诉讼中的一项传统制度，它是在人民法院的主持下，在当事人互谅互让的基础上，就民事权利和义务或诉讼权利和义务问题达成协议，合情、合理、合法地解决民事争议的诉讼活动。

调解制度是解决纠纷地一种有效工具，但是根据我国行政诉讼法的相关规定。

行政诉讼不适用调解制度。

本文从行政诉讼调解制度的可行性和必要性，希望国家的行政诉讼制度能逐步地完善。

【关键词】调解制度行政诉讼
一、行政诉讼审判的现状和问题我国行政诉讼法颁布施行２０周年，反映了社会主义法治的精神和要求，但是随着社会主义经济建设的变化和发展。

人民法院受理的行政诉讼案件的性质和特点也有了明显的变化。

其中最突出的就是，案件和解撤诉率高，进入实体审理判决结案的少。

在司法审判活动中，大量的行政案件是原被告在法院的同意甚至动员下通过“案外和解”协调解决的，“案外和解”中的这种协调实质上就是调解，只是最后以撤诉的合法形式来掩盖真实内容而已，禁止调解的规定在案外和解，申请撤诉中被悄然规避，这种“特殊”的纠纷解决方式的日益普遍颇受原、被告及法院的接受和欢迎，反映了行政诉讼不适用调解制度与现实需要之间的巨大反差，禁止调解的规定已名存实亡。

公民对行政诉讼的积极性不高，原因是多方面的。

从行政机关的
角度来看，行政机关参加行政诉讼败诉率高，具体行政行为得到维持的少。

在具体的行政诉讼过程中，行政机关不接诉状，不闻不问的现象极为普遍，行政机关消极应诉现象大量存在。

一些行政机关刻意追求非诉化，消极防范行政相对人起诉。

某些行政机关在行政执法、行政诉讼各个环节上大量采取息讼措施，如“案外和解”其实实质上就是行政调解制度。

从行政相对人的角度来看，行政相对人不知告、不愿告、不敢告的现象仍然大量存在。

由于对法律认识的不足，对行政审判的合法性审查原则和要求不了解，法律规定的行政诉讼与他们所希望的行政诉讼存在很大的差距。

行政诉讼中一些原告的艰难处境对公众产生了不良示范导向，私权得不到应有的重视，处于被轻视和压制的地位。

二、行政诉讼调解制度的可行性行政调解，是国家行政机关依照法律规定，在其行使行政管理的职权范围内，对特定的民事纠纷及轻微刑事案件进行的调解。

调解的范围包括民事纠纷、经济纠纷和轻微的刑事纠纷。

从理论上看，我国法律之所以规定行政诉讼不可调原因在于，学术界普遍认为行政权作为一种公权力是不可以处分的。

而在具体的司法活动中，行政权是可以处分的。

在英美法系国家和大陆法系国家都不同程度在法律的具体适用过程中运用调解制度。

随着我们对行政权力性质的认识不断深入，传统的管理行政、秩序行政逐步转向以给付行政、服务行政为特点的现代行政，以行政主体为中心和行政权力的单向行使为全部内涵的传统行政日益转向以注重人权和民主的现代
行政。

在此转型发展过程中出现了行政方式的多样化、柔软化趋势，出现了非强制行政行为如行政契约、行政指导等。

这就造成认为行政主体绝对不能处分行政权力的观点越来越站不住脚。

根据行政法理论，行政主体在行使行政权时，拥有自由裁量权。

而自由裁量权的行使在某种意义上就表示行政主体对公权力有一定程度的处分权。

随着社会分工越来越细，社会关系越来越复杂，行政事务也复杂多变，单靠法律的规范性条款调节，根本不能满足现实需要。

所以在客观上必须赋予行政主体拥有广泛的自由裁量权。

一旦行政主体拥有自由裁量权，也就意味着行政主体具备了与行政相对人调解的前提和基础。

从历史文化上看，调解原则体现了，中国传统的以和为贵的思想。

符合我国行政法的行政合法性原则和我国依法治国的法治精神。

从现实上看，首先，调解制度在有效解决纠纷的同时，降低了诉讼成本。

其次，调解制度的建立有效地解决了我国司法活动中执行难的问题。

从实践上看，大量行政案件变相地适用调解解决行政争议已成为行政诉讼审判过程中的一个普遍现象，行政诉讼当事人在法院默许或者动员下通过协调解决行政争议的事实，已经是不可忽视的现象，不允许调解的规定已名存实亡。

利益平衡是社会和谐的基本途径，参与行政诉讼的双方只有在利益上达到了平衡，才能实现和解与和谐。

在行政诉讼中引入调解，是满足诉讼中多种利益诉求的一个重要方式，它有助于平衡各方利益，并进而有助于社会和谐。

调解有利于达到良好的社会效果，保证社会稳定。

保证审判的效果，维护社会稳定，既
是社会各界对法院的要求，也是法院保护自身的需要，调解能够达到当事人无反悔、无申诉、无上访的结果，是法院的理想境界，也是社会稳定的需要。

三、行政诉讼调解制度的完善从立法上，明确行政调解制度。

依法调解行政诉讼案件。

调解是中华法律文化的一个特点，调解具有方便诉讼当事人、节约诉讼成本、促进社会和谐的作用。

但是，行政诉讼中的调解如果不能被纳入法治的轨道，容易沦为行政机关甚至法院利用权势压迫行政相对人放弃维护自身合法权益的幌子。

因此，行政诉讼中的调解不是能不能有的问题，而是如何进行规制的问题。

明确行政调解的原则。

合法原则。

行政诉讼调解的合法原则应包括两个方面：一是调解协议的内容不得违反法律、法规的禁止性原则；二是调解协议的内容不得损害国家利益、公共利益和他人的合法权益、当事人自愿原则。

自愿原则是行政诉讼调解的本质属性和核心原则。

人民法院在审理行政案件时，应根据当事人自愿原则，在查明事实、分清是非、明确责任的基础上，说服当事人互谅互让，依照法律、法规及有关政策的规定，让双方当事人自愿达成协议解决争端，进行调解。

调审结合原则。

诉讼中调解往往以一方放弃部分权利为代价，行政诉讼的目的是维护公民、法人和其他组织的合法权益，监督、支持行政主体依法行政。

行政诉讼调解也应象民事调解、刑事附带民事调解和行政赔偿诉讼调解一样，选择调审结合模式，不论是审前还是审判中，坚持能调则调，当判则判，妥善解决行政纠纷。

明确行政诉讼调解的适用范围。

主要包括以下几种：第一，自由裁量权案件。

具体行政行为以行政机关为行为时受法律、法规约束的程度为标准，分为羁束行为和自由裁量行为两种。

由于羁束行为的内容、方式、程度等已由法律、法规作出了非常详细、明确、具体的规定，行政机关只能严格按照执行，不得有任何改变，不存在自由选择的可能，所以，对这种具体行政行为不能适用调解。

而自由裁量行为却不同，它的内容、方式、程度等法律、法规未作规定或只规定一定的范围、种类和幅度，行政机关有自由选择的余地。

在自由裁量权的范围和幅度内，行政主体有多种处理方式可供选择，行政主体所选择的每种方式应该说都是合法的，只不过对相对人而言，存在着是否是最合理选择的问题。

从某种意义上说，自由裁量就是行政主体寻求最合理选择的过程。

法院在行政主体的自由裁量权范围内进行调解，行政主体改变其不合理的行政行为，使其行政更趋科学、合理，符合行政诉讼的根本目的。

第二。

行政合同案件行政指导案件和行政许可行政征收案件。

行政合同是指行政主体以实施行政管理为目的，与行政相对一方就有关事项经协商一致而达成的协议。

行政合同是为实现行政主体的行政管理目标服务的，具有行政和合同双重属性，是现代行政法中合意、协商等行政民主精神的具体体现。

行政指导是指行政主体在其法定职权范围内，为实现特定行政目的，遵循法律位阶原则，制定诱导性法律规则、政策；或者依据法律原则、法律规则与政策，针对特定相对方，采用具体的示范、建议、劝告、警告、鼓励、指示等非强制性方式，并施
以利益诱导，促使相对方为或不为某种行为之非强制性行政行为。

行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。

所谓行政征收，是指行政主体凭借国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制地、无偿地征集一定数额金钱或实物的行政行为。

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