浅议人民监督员制度

浅议人民监督员制度
[摘要]为解决检察院自侦案件缺乏外部监督这一问题，人民监督员制度应运而生。

作为已经运行八年的制度，该制度的监督员构成、选任程序、监督范围和方式，仍存在广泛争议，本文通过相关争议的梳理批判尝试探寻一条适合我国国情的人民监督员制度。

[关键词]人民监督员；监督员构成；选任程序；监督范围
根据我国宪法规定，人民检察院是法律监督机关，依法监督法律的正确实施，但一个不可逃避的问题是“谁来监督监督者”，为此最高人民检察院于2003年10月发布了《关于人民检察院直接受理侦查案件实施人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称《试行》)，开始试点人民监督员制度。

人民监督员主要是对“三类案件”、“五种情形”实施监督。

试行至今取得了可喜的成就，但这一制度本身存在着很多的问题，需要进一步加以完善。

在如何完善问题上，出现了几点争议。

一、人民监督员的构成：“大众化”还是“精英化”
所谓“大众化”还是“精英化”的问题，是指组成监督员的是普通老百姓，还是专家、官员。

这一矛盾的关键是解决“代表性”与“可操作性”的问题，是解决民主正当性和法律专业性之间的平衡。

“大众化”论者的理由是：第一，人民监督员的监督属于社会监督中的人民群众监督，而非“官员”监督或“专家”监督，“大众化”是该制度的法理基础；第二，“大众化”使公平正义由民众来评判，能够培养民众的法律信仰和守法精神；第三，普通民众可以克服职业司法人员的弊端。

一个受过良好的法律教育、长期从事司法工作的人，其思维、理念、视角都要求他“只服从法律”，导致司法上的专横，使司法脱离社会生活，而人民监督员“大众化”正是让人民监督员以普通民众的视角看待问题，发挥普通民众自身所具有的社会经验、常识常理以及民众所具有的普遍的伦理观念在检察院自侦案件中的功能，以此纠正专业人士的偏执与悖谬。

“精英化”论者的理由是：第一，“精英化”使这种监督更具有技术上的合理性。

检察机关侦查的职务犯罪案件是贪污贿赂案件以及渎职的案件，具有相当的复杂性，而且往往涉及经济与自然科学中的专业问题，精英化的监督员具有较高的监督能力，其对案件的事实、性质以及法律的适用能作出更为理性的、准确的判断，从而提高监督实效，还可通过减少监督人员来降低监督成本；第二，“精英化”赋予这种监督以一种正当性、严肃性与权威性，使其易于被检察机关接受同时得
到社会的认可；第三，抛开“较高的法律水平”，走“大众化”道路会出现“外行监督内行”的局面，外行监督内行不仅起不到促进司法公正的作用，可能会适得其反，要么滥用监督权，扰乱检察权的正确行使，破坏诉讼秩序。

笔者同意“大众化”观点。

第一，检察官本身就是法律专家，要求监督员有“较高的政策、法律水平”，但这种水平能高过天天办案的专业人士吗?事实上，在经历了司法考试遴选后的专业司法人员面前，“精英人士”进行监督，其“专业优势”已经很难称为优势。

因此，吸纳普通民众的监督恰恰追求并实现的是优势与资源的互补。

第二，人民监督员的监督主要是针对检察机关和检察人员有无故意或过失违法办案，是否存在办关系案、人情案、权力案或工作不负责任、疏忽大意、玩忽职守等情况，案件事实与违法行为通常是比较明显的，故人民监督员并不需要多么高深的法律专业认识。

选任人民监督员最重要的并不是专业知识，而是思想觉悟和道德水平。

第三，目前实践中的精英化使监督工作的经常性受到影响。

因为各位监督员或是某行业专家，或是某单位某部门领导，都有繁重专业工作或者公务，不可能经常参与案件监督。

当然实行“大众化”，并不是完全排斥精英，因为精英也是大众中的一员，人民监督员中也应该有一定数量的精英人士。

在人数上，考虑到监督小组一般是三人以上的单数，专业类的人民监督员的比例不宜超过人民监督员总数的三分之一。

二、选任程序：公示制、委派制还是任命制
按《试行》规定，人民监督员选任由检察机关组织进行，这难免有“自己选人来监督自己”之嫌，影响监督者的监督力度，应当加以完善。

关于完善途径有几种观点。

第一，选任公示制：人民监督员应该由司法行政部门从守法公民中选任，在最后确定人民监督员之前，应该将人员名单向社会公示。

第二，任命委派制：人民监督员应该在人大代表中产生并由人大任命和委派。

第三，人大任命制：人民监督员应该由各级人民代表大会负责产生和任命。

笔者赞同第三种观点。

“选任公示制”要求“从社会上守法的公民中选任人民监督员”，其内容不具体，难以操作，且由“司法行政部门来选任人民监督员”缺乏法律依据；而“任命委派制”将人民监督员限定为人大代表，使人民监督员产生的面过于p
三、监督的范围：扩大还是保持
根据《试行》规定，人民监督员对检察机关办理职务犯罪案件的三项工作实施监督：(1)犯罪嫌疑人不服逮捕决定的；(2)拟撤销案件的；(3)拟不起诉的。

笔者认为，这三项中，第一项防止冤枉无辜，第二、三项避免放纵犯罪，兼顾双重需要，有利于公正执法。

但因人民监督员监督的案件范围仅限于检察机关自行侦查的职务犯罪案件，对于非检察机关自侦案件的批捕、起诉皆不适用，学界对此存在一定的争议。

有人认为，应当将人民监督员制度的适用范围扩大到所有案p
笔者认为，现行人民监督员监督的范围是适当的。

要对人民监督员的监督范围做一个科学的界定必须考虑以下三个因素：1．是否缺乏有效的外部制约；2．是否符合司法公正、公平原则；3．是否符合司法经济和效率原则。

看诉讼权利是否平等，不仅要看形式上是否平等，更重要的是实质上是否平等。

从人民监督员制度试行的初衷来看，原有的检察机关自侦案件缺乏强有力的外部监督，其内部不同部门之间的监督因系同一检察长和检察委员会领导，让同一机关内部的一个部门去否定另一个部门的决定，在中国现行的司法体制下，很难做到。

设立人民监督员制度，目的就是加强对检察机关自侦案件的外部监督，以保障司法公正。

而对于普通刑事案件的批捕，由公安机关侦查，检察机关批准逮捕，对公安机关的侦查形成了强有力的外部监督，不需要人民监督员进一步监督。

对于公安机关移送审查起诉而人民检察院决定不起诉的案件，我国《刑事诉讼法》第144条规定，如果公安机关认为不起诉的决定有错误的时候，可以要求复议，如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。

可见，对公安机关移送案件的不起诉，已经体现了外部监督，再由人民监督员予以重复监督不符合诉讼经济和效率原则。

四、监督方式：事中监督还是事后监督
以监督主体对监督客体进行监督的时间为标准，可以将法律监督划分为事前监督和事后监督。

依据《试行》的有关规定，人民监督员对“三类案件”的监督分为两种方式：犯罪嫌疑人不服逮捕决定的监督是在检察机关作出逮捕决定后，属于事后监督；对于拟撤销案件和拟不起诉案件的监督是在检察机关作出正式决定之前，属于事中监督。

一种观点认为，对检察机关自侦案件侦查终结拟作出撤销或不起诉的监督应坚持事中监督，因在检察机关拟作出撤销或不起诉前，让人民监督员把一次关，再作出正式决定，有利于更正确的处理案件。

但笔者认为，人民监督员的监督方式应该统一为事后监督。

理由是：第一，事前监督不利于维护犯罪嫌疑人的人权。

《试行》第27条规定，一般案件人民监督员进行监督的期限最长为7天，重大复杂案件可以延长至15天。

虽然《试行》同时要求不能因人民监督员的工作而超过法定办案期限，但如果人民监督员经评议后支持检察机关的意见，那么对于犯罪嫌疑人来说，就因为人民监督员的介入而最长多关押15天；第二，人民检察院办案的时限因为加入了人民监督员的监督程序而变得更为紧张，从而影响到办案质量；第三，事前监督与检察机关独立行使检察权冲突。

在人民检察院对案件做出处理前就启动人民监督员的监督程序，实际上是要求检察机关做出司法决定之前还必须考虑人民监督员的监督评议意见，直接违反了宪法关于“检察机关独立行使检察权”的明确规定，侵害到检察机关对检察权的独立行使；第四，事中监督造成不必要的制度成本的耗费。

而采取事后监督的方式，可以保证人民监督员有充裕的时间进行仔细审查，既有利于提高监督的质量和效果，又避免了对检察权行使的不当影响。

事后监督也能取得很好监督效果。

实践中，检察机关对公安机关自侦案件的监督以及对法院审判结果的监督，多年以来一直采取了事后监督的形式。

事实证明，采用事后监督的形式并没有影响公安机关和法院处理案件，相反其监督效果更好。