解读城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法

解读城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法
中新网2003年6月24日电6月20日，国务院总理温家宝签署国务院令，公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，1982年5月12日国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。

法制日报今天报道称，新《办法》公布后，引起了广泛的社会反响。

舆论普遍认为，中央政府在如此短的时间内废止不适应形势需要的旧法规，颁行反映时代要求、人民意愿和人权保障的新法规，充分展示了党中央、国务院将人民群众的生命健康和切身利益放在首位的公仆情怀，充分体现了党和政府实践“三个代表”重要思想的决心和诚意。

本报
今天特刊发对两位法学学者的专访，对新《办法》的重大意义进行充分解读，以飨读者。

尊重权利是最好的救助
———访中国政法大学法学院院长马怀德
6月22日，经国务院第12次常务会议通过的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正式公布，并将于2003年8月1日起施行。

1982年5月12日国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。

如果说，这一新一旧两个《办法》还有相同之处，那么应该为，二者都是出于对城市流浪乞讨人员的救助，至少初衷是这样。

但二者根本不同之处却在于对受助对象权利的态度上。

旧《办法》多为对受助对象权利的限制，而新《办法》却是以尊重和赋予权利为核心。

也正因此差异，才使得新《办法》处处以权利为本位，处处体现出人道主义的关怀。

那么，新《办法》规定的受助人员的权利都体现在哪些方面呢？曾参与新《办法》意见征询的中国政法大学法学院院长马怀德教授回答了这一问题。

马怀德教授说，新《办法》对受助人的实体权利作了详尽、细致、周到的规定，涉及受助对象的人身权、财产权等各方面及受助过程的各环节。

主要体现在四个方面：
第1，获得救助的权利。

城市中的流浪乞讨人员只要符合“生活无着”这一条件，就有获取国家和政府救助的权利。

这一权利包括，1、在救助期间有获取基本生活条件的权利。

新《办法》第七条规定，受助人员有权获取符合食品卫生要求的食物及符合基本条件的住处；2、在救助期间有获取健康保障的权利。

新《办法》第七条规定，受助人员在救助站内突发急病的，有权获取及时送医院救助的权利；3、免费获取救助的权利。

新《办法》第十条规定，救助站不得向受助人员、其亲属或者所在单位收取费用，不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动；4、获取妥善安置的权利。

新《办法》第七条规定，对没有交通费的受助人员，在返回其住所或者所在单位的，有免费获取乘车凭证的权利；第十一条规定，受助的残疾人、未成年人、老年人有获取照顾的权利，对无家可归的，由其所在地的人民政府妥善安置。

第2，人身自由权不受限制。

人身自由权是人身权中最根本的权利。

新《办法》取消了强制功能，把救助完全变成了一种自愿行为，实行来去自由的开放式管理。

只要符合救助的条件，都可以救助。

救助站必须提供及时的救助。

第十一条规定，救助站应当劝导受助人返回其住所地或者所在单位，不得限制受助人员离开救助站。

第3，人格尊严不受侵犯。

受助人员在受助期间其人格权得到尊重与保护。

第八条规定，受助人员应按性别分室居住，女性受助人员应由女性工作人员管理；新《办法》第十四条规定的救助站工作人员之“八不准”中，绝大部分是规定不准侵犯受助人员人格尊严的，如，不准打骂、体罚、虐待受助人员；不准使用受助人员为工作人员干私活；不准调戏妇女等。

第4，现有的财产不受剥夺。

新《办法》第九条规定，救助站应当保障受助人在站内的人身安全和随身携带物品的安全；第十四条规定，救助站工作人员不准敲诈、勒索、侵吞受助人员的财物等。

在现代法治国家，程序在限制行政权力和保护公民权益方面的作用已愈来愈受到重视。

马教授说，新《办法》的进步意义还体现在对行政程序的重视，对受助人程序上的权利给予了充分的保护。

受助人员在程序方面的权利首先表现在：
第1，提出请求的权利。

根据新《办法》第六条规定，向救助站求助的流浪乞讨人员可以向救助站提出求助需求，救助站必须做出答复，对属于救助对象的必须及时提供救助，不得拒绝；对不属于救助对象的，应当说明理由。

第2，获得正当的说明理由的权利。

如上所说，对于不属于救助对象的，救助站应当对求助人说明理由。

如何说明理由，是口头说明还是书面说明还需进一步细化。

马教授认为，以后应由民政部门作出规定：在正当的合理的时间内，以书面形式作出说明理由的答复。

第三，获取告知的权利。

新《办法》第五条规定，公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助；对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还应当引导、护送。

马教授说，受助人员的权利也是政府相关部门及救助站的义务。

政府相关部门及救助站依照新《办法》履行职责的过程也是依法保护和救助城市生活无着的流浪乞讨人员的过程。

因此，对受助人员权利的尊重也就成为最好的救助。

体现人道主义价值取向
———访北京大学法学院贺卫方教授
从实施了21年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止，到《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的正式出台，从“收容遣送”到“救助管理”，法律的修改，词语的变化，体现了政府职能的转变，也体现了国家对公民权利的保护。

北京大学法学院贺卫方教授，是向全国人大常委会上书要求对1982年《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》启动特别调查程序的五位学者之一，他在接受本报记者采访时说，刚刚出台的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》相对于已经废止的法规有着很大的进步意义，很值得肯定。

它表现了新一届政府对民意、民声的及时回应，对执法中的弊端的及时补救。

就法规本身来讲，贺卫方教授认为至少有三点值得称道：
第一、新法规的执法主体发生了变化，办法第四条规定，“县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督。

”该办法以民政部门作为执法的主体，公安部门基本淡出
了救助管理领域，公安部门作为行政强制机关过多介入对城市生活无着的流浪和乞讨人员的救助会使这部法规治安管理的色彩过重，而民政部门作为执法主体，无疑加强了法规的社会福利与救济的意义，体现的是政府对社会贫弱者的责任；
第二，法规对救助对象进行了严格的限制，该办法第一条就明确规定了城市生活无着的流浪乞讨人员是基本的救助对象，保障其基本的生活权益是救助的目标，也就是说，“三证”不全不能成为收容遣送的条件，更不能成为限制人身自由的理由，这对保障城市外来务工人员的基本权益无疑是一个很大的进步；
第三，新法规中对救助站和救助站工作人员的禁止性规定较多，如，第十条“救助站不得向受助人员、其亲属或者所在单位收取费用，不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动。

”第十一条“救助站应当劝导受助人员返回其住所地或者所在单位，不得限制受助人员离开救助站……”以及救助站要为受助人员提供食宿、医疗救助和交通费用，要保证受助人员在站内的人身安全和随身携带物品的安全，维护站内秩序等，这些规定都对救助站及其工作人员的权力进行了严格的规范与限制，显示了该办法的政府福利救助性质，而非治安管理的性质。

同时，贺卫方教授对该办法在执行过程中可能出现的问题也进行了分析。

他说，既然是社会救助就要坚持自愿的原则，要努力避免在执行过程中的强制或变相强制的行为。

随着人道主义和人文关怀越来越成为世界性的潮流，如何及时、即时的进行社会救助也是值得我们深入讨论的，即让政府救助和社会救助最大地人性化，充分体现我们社会主义社会人道主义的价值取向。