世界各国社会保障筹资方式的比较研究

世界各国社会保障筹资方式的比较研究

2011-02-25 10:07:57

为社会成员提供社会保障，是现代社会政府的一项重要职能，而充足的社会保障资金是社会保障制度存在、发展和不断完善的基础。因此，确定合理的社会保障筹资方式是一国社会保障体系构建中的核心问题。一、社会保障筹资的基本方式目前，世界各国政府发展社会保障事业的具体筹资方式主要有以下三种。第一，建立社会保障统筹缴费制度。政府要求雇主和雇员以缴费的形式来筹集社会保障基金，然后责成专门机构负责对此社会保障基金进行管理与运营。由于它不直接构成政府财政收入的组成部分，财政部门不能参与管理，但有对其实行监督的责任，并且在其入不敷出时提供必要的专款补助。德国实行的就是这种社会保障统筹缴费方式。第二，建立预算基金账户。这是在政府指导下实行的一种强制性储蓄活动，借此将社会保障制度金融化。具体做法是，要求雇员的缴费和雇主为雇员缴纳的费用一并存入雇员个人账户，这笔款项及其利息的所有权归雇员个人所有，政府对这些款项仅有部分使用权和调剂权。因此，它在性质上更接近于商业保险。这种办法支持的社会保障制度缴费较高，一般只适用于人口较少、经济发展水平较高的国家。新加坡是成功实行这一做法的国家之一。第三，开征社会保障税。这是世界上大多数国家普遍采用的一种社会保障筹资方式。目前，在建立社会保障制度的170多个国家中，已有140多个开征了社会保障税。社会保障税主要是对薪金和工资所得课征，已成为当今世界各国所得课税体系的一个重要组成部分。通过这一税种征收的税金，直接构成政府的财政收入，成为政府预算的重要组成部分。二、筹资方式的比较分析第一，社会保障水平有所不同。一般来说，缴税制国家通常强调政府只为公民提供最基本的生活保障，缴费制国家政府承担的社会保障水平相对更高，强制储蓄制国家以个人自我保障为主，保障水平与个人账户积累程度直接相关，具有很强的激励机制。美国在建立社会保障制度之初就提出“我们不可能100%对公民进行保护”（罗斯福声明），采取最基本保障由政府负担、鼓励私人机构为公民提供多种形式补充保障的方式，而且政府通过税收优惠等政策给予一定照顾，大大降低了政府在社会保障方面的责任风险和财政负担。相比之下，实行缴费制的德国，其社会保障普及面广，水平也较高。德国的社会保障资金来源中除了巨额的企业和个人缴费外，还有政府财政预算的1／4左右。新加坡、智利等实行强制储蓄制模式的国家，由于强化了自我保障等机制，加上国家小，经济比较发达，财力充实，所以保障水平也比较高。从各国社会保险缴税（费）水平看，美国社会保障税率的综合水平都在20%左右，而德国的社会保障费率在40%以上，新加坡的公积金缴纳比例高达40%。可见，实行缴费制和储蓄制国家的缴费率要远远高于实行缴税制国家的社会保障缴税率。第二，实行社会保障税的国家，保险项目及其税率设置一般较为简单、明了，税款缴纳和保险金支付都由政府部门直接管理，分工明确，管理集中。实行缴费制的国家，保险项目设置都比较复杂，每一项目都有相对独立的一套缴费办法，社会保障管理多由社会承担，制度复杂，管理分散。实行储蓄制的国家，保险项目按账户设置，一目了然，基金的收、付、管理由政府高度集中，但账户运作比较复杂，难度较大。第三，与缴费制和储蓄制相比，缴税制更能体现市场经济的公平原则和适应性。社会保障税模式不论收入高低，不受主客观条件的限制，参加社会保障的企业和个人都必须按统一的税率缴纳社会保障税，否则将不能享受均等的社会保障待遇。政府利用集中的部分社会保障税款，可以在全国范围内实行社会保障基金的余缺调剂，平衡地区差距。缴费制在保险项目、费率、待遇等方面常常按照收入高低、职业等划分不同层次和类别，尽

管参加者都能得到社会保障服务，但常因不公平的费率和待遇损伤一部分人的积极性。强制储蓄制因为缴费比例较高，而且设立个人账户，管理比较复杂，适用于人口较少、地区差别不大、个人收入差别不悬殊，且经济发展水平较高的国家。而且储蓄基金所留存的大量积累要求在比较稳定的物价水平下才能实现保值增值。因此，要求政府具有较强的稳定通货、控制物价的能力。社会保障税的实施没有这么多苛刻条件，只要税率适度，社会保障法规比较完善，利用已有的税收征管机构和国家预算执行系统就能基本保证顺利实施。三、几点启示1．社会保障税和社会保障缴费并不同于一般的税和费的概念。从国际经验来看，各国社会保障筹资的手段不外乎社会保障统筹缴费、建立预算基金账户和开征社会保障税3种。其中，社会保障税和社会保障缴费，都具有强制性和基金性等特点，其实质均不同于税和费的原本含义。社会保障缴费作为一种特殊的缴费，是在政府的法律强制规定下为自身需要进行积累，并带有一定程度互济性质的缴款，它不同于公民为直接交换某种政府服务而付出代价的一般财政收入中的规费。社会保障税除具有一般税收所具有的强制性和固定性之外，还具有有偿性、再分配性和累退性的特性。所谓有偿性，是指社会保障税征收入库后由政府的专门机构管理，不受政府公共预算状况恶化的影响，专款专用于社会保障支出。所谓再分配性，包括代内的再分配和代际的再分配，前者指参加社会保险的劳动者，其缴纳的社会保障税与将来的受益不可能完全对等，后者指在现收现付或部分积累模式的社会保障制度下，这一代社会保险的受益人所享受的福利都是全部或部分由下一代社会保险的受益人所支付的。所谓累退性，由于社会保障税一般只对工资、薪金所得中不超过某一最高限额的部分课征，且大多采用单一比例税率，没有宽免扣除，也不考虑家庭、人口的多少和其他特殊的情况，因而具有强烈的累退性。此外，高收入阶层工薪以外的所得，如利息、股息、租金、资本利得等不是社会保障税的课税对象，这也是造成社会保障税累退性的重要原因。2．严密的法律体系是一国社会保障筹资机制顺利运行的前提和保障。在发达国家，社会保障体系的发展和完善，都是以完备的法制基础为前提的。立法在先，有法可依，以提高社会保障制度的稳定性。而一国的社会保障无论采取何种方式筹集资金，都应该以严密的法律体系作为后盾。1935年美国总统罗斯福首次以《社会保障法案》的形式在全美课征社会保障税，这标志着社会保障税收法制的形成。从各国社会保障立法的进程看，大部分国家都经历了从单一、局部的社会保障立法逐步扩展到综合、全面的立法，最终形成较为完整、成熟的社会保障法律体系。近年来，伴随着人口老龄化和不断增长的社会保障开支压力，各国已纷纷对社会保障立法进行反思和重新定位，在社会保障立法理念上，追求协调发展和可持续发展逐渐成为主旋律。3．社会保障基金的管理实行收、支、管严格分立的制度。特别是在美国，更有一个独立于行政部门、跨党派的咨询理事会，进行整体上的监督、咨询和评估。通常情况下，大部分国家社会保障税（基金）的征收机构为国家税务机关，管理机构为国家社会保障部门及各级政府，监督部门为国会或国家成立的专门委员会；即使不是由税务机关负责征收的国家，社保基金的征收部门与管理、监督部门也是分别设立的，形成征收、管理、监督各机构分立的管理体制和运行机制。作者单位：国家税务总局所得税管理司现代汽车（中国）投资有限公司来源：中国税务报2007.09.19 王海勇，金菁