论国家经济管理权及其实现的特殊方式(一)

论国家经济管理权及其实现的特殊方式(一)

经济法是国家综合运用各种调控手段实现经济政策目标的基本法律规范。在经济法律关系中，代表国家行使经济管理职能的政府始终是一方当事人。在一定程度上可以说，经济法的规范对象主要也是国家或政府的经济管理行为。尽管在对经济法的一般性研究中，可能涉及国家经济管理权的一些问题，但是，由于国家经济管理权的运用直接影响到经济法的效率与效能，因此，有必要对国家经济管理权进行专门研究。过去的许多经济法著述，为了回避经济法与行政法的关系问题，往往不涉足这一内容。事实上，经济法与行政法的关系以及它们之间的共性与个性既是经济法研究中不可否认的问题，又是必须清醒认识的问题。回避的结果，只能是使经济法的研究裹足不前。本文通过研究国家经济管理权的产生及其实现形式，以期进一步开拓经济法的研究领域。一、国家宏观调控与国家经济管理权所谓宏观调控是指国家或政府为弥补市场失灵而采取的各种措施的综合，其基本目标是经济稳定增长、重大经济结构优化、物价总水平基本稳定、充分就业、公正的收入分配、国际收支平衡等，宏观调控是现代市场经济的基本特征和必要条件。宏观调控是一种国家行为，而国家行为必须由一定的代表机构来实施，为此，国家必须设立专门机构以法律的形式赋予其职权。因此，国家这种行为与实施的手段在法律上表现为国家的特定权力及其行使职权的各种形式。对国家来说，宏观调控是其在市场经济条件下所承担的新的职能，是在过去的政治职能、社会职能的基础上增加的经济管理职能。国家要以宏观的调控者和管理者的身份，积极地介入经济运行。而从国家的一般理论出发，国家的一切活动不外乎对经济运行的规划、协调、引导、限制和禁止，就国家作用的角度而言，这些活动都是管理活动。因此，在一定意义上可以说，国家的宏观调控就是国家的管理；在法律研究方面，也就可以从国家经济管理权方面展开对经济法的认识。经济管理是随着人类社会的产生、发展而产生和发展的，自有人类社会之始，即有了经济管理。经济管理作为社会化生产的必然要求，首先是对物的管理，即对生产、分配、消费、交换过程的经营、处理和协调。只是到了阶级社会，有了国家，管理才变成了对人的统治。我们这里所理解的经济管理，应该包括对物的管理和对人的管理两方面，它不仅仅是行政管理，也不仅仅是利用行政权进行的控制、取缔、监察等行为，而是以行政管理为主的多种形式和内容的综合体系。国家的经济管理职能既是一种权力又是一种责任，为研究的方便，我们从权力的角度来界定国家经济管理职能，考察国家权力在经济运行中的规律及特征，这便是经济管理权。直言之，经济管理权是指国家经济管理职能部门依法行使的对经济运行的预测、决策、组织、指挥、监督等诸权力的总称。它是国家行政权力在经济保护领域的运用和实施。国家经济管理权的产生是现代社会市场经济发展的必然要求，是保护社会公共利益的需要。（一）传统经济体制的不足经济体制是指一国经济发展的基本模式。在近现代史上，世界上曾出现了两种极端的经济发展模式，即市场机制和命令经济。而这两种经济组织形式或经济体制都存在不足。在完全的市场机制下，社会的一切活动都要通过市场来进行，市场在资源的配置上起着基础性作用，市场机制通过价格信号来反映各类资源的相对稀缺程度，调节和实现社会资源的分配。但是，市场并非万能，它在许多方面存在明显的缺陷。如果对于市场机制调节不足国家采取放任自流的态度，其结果将是直接危及一国的政治经济秩序，本世纪二三十年代大规模的经济危机正是在这样的背景下产生的，这也从实践上证明了国家担当宏观调控职能的必要性。传统的计划体制下，虽然政府拥有包括经济管理在内的社会经济管理权，但由于忽视和排斥市场主体的作用，将动态的社会经济运行过程与经济保护的关系当作静态的事物对待，并不能很好地调控经济。（二）国家经济管理权是一种社会管理权传统市场体制和计划体制在经济管理方面的缺陷和不足表明了国家经济管理权存在的必要性以及独立性。单纯市场机制对社会整体利益的无功能显示了国家必须在经济运行方面发挥作用；而计划体制或命令机制对经济运行调控的不足则显现出国家单纯依靠行政命令手段保护经济的缺陷。由此，我们认为国家经济管理权是一种社会管理权，它是现代国家的一项基

本职能。国家经济管理主要是通过计划、规划、引导、激励、促进、限制、扶助和救济等手段，采取对有害于整体经济利益行为的事前预防措施以及发生危害社会公共利益事件后的迅速、紧急排碍措施和其他适当措施。因此，它需要行政权的运用，需要国家或政府的积极参与。因此，很多人都据此认为经济管理权就是行政权，甚至认为经济法就是行政法。然而，深入分析便不难发现，经济管理权与传统的行政权存在着显著区别：1.经济管理权产生于国家的社会经济管理职能，是现代市场经济条件下弥补市场失灵的必要补充。其目标是解决个体营利性与社会公益性的矛盾，兼顾效率与公平，促进社会与经济的良性协调发展，经济管理权产生的基础是社会公共利益的需要。而行政权产生于国家的警察职能，是维护社会生活秩序和公共安全的必要手段，其目标是在不干预经济个体自由意志的前提下，维护自由竞争的市场秩序，维持公共安全，传统行政权产生的基础是国家利益。2.国家经济管理权是一种积极的主动的干预权，它具体地表现为国家采取各种手段和措施，积极主动地对经济个体的自由意志施加影响，通过禁止、促进、激励、诱导、扶助等各种方式对经济个体与经济有关的行为进行干预，以保证经济政策目标的实现。尤其是在宏观调控的思想指导下，事前的预防措施在国家经济管理权的行使过程中有更为重要的作用。而传统行政权则是一种消极的限制权，它是在市场主体的行为严重侵害社会或他人利益以至造成后果时才发挥作用，并且仅将其范围限制在恢复原有秩序的范围之内，行政主体不得干预市场主体之间的经济关系，更不得直接参与到他们的关系之中去。3.经济管理权的行使既包括传统的权力手段，通过国家经济管理机关的行政行为直接地对相对人进行管理，以命令方式单方面为相对人设定权利义务；还包括非权力手段，行政计划、行政合同、行政指导、行政扶助等各种非权力手段在经济法中得到了广泛运用。并且从某种意义上说，非权力手段运用得更为广泛和普遍。传统的行政权的行使主要是依靠权力手段，行政机关在有限的裁量权范围内行使行政权力。4.经济管理权行使的主体比较广泛，它尤其重视经济发展的社会性特点，尊重社会管理权的自治，并且保障公民参与，广泛地吸收公民和社会团体参加经济管理的预测与决策。传统行政权的行使主体比较单一，仅限于行政机关及其法律授权的组织，强调行政的统一性，与相对人之间不存在协商或妥协的关系。诚然，随着现代社会的发展，传统的行政权也显现出各种变化，其行政范围、行政手段、行政措施也适应现代社会的发展作出了相应的变动。但是，我们看到：这些变动恰恰是国家职能的变化和扩展的结果，正是这些变化引起了新的权力理论的产生和新的权力的确立。因此，传统行政权的变化既是国家经济管理权产生的基础，又是国家经济管理权产生的结果。从理论上正确地认识国家经济管理权的性质和特征是把握经济法的性质和特征的又一角度。二、国家经济管理权行使的特殊方式-经济行政合同与经济行政指导如前所述，国家经济管理权作为一种积极的主动的干预权，具体地表现为国家采取各种手段和措施，积极主动地对市场主体的自由意志加以影响，通过禁止、促进、激励、诱导、扶助等各种方式对市场主体与经济有关的行为进行干预，以保证经济政策目标的实现。在宏观调控的思想指导下，事前的预防措施在国家经济管理权的行使过程中有更为重要的作用。为适应国家经济管理目标实现的需要，国家经济管理权的行使既包括传统的权力手段，即通过国家经济管理机关的行政行为直接地对相对人进行管理，以命令方式单方面为相对人设定权利义务；还包括非权力手段，行政计划、行政合同、行政指导、行政扶助等在经济法得到了广泛运用。由于权力手段在过去的经济法研究中已有很多成果，且从本质上看，权力手段是国家行政权在经济领域的直接运用，法律必然赋予这类手段以强制执行力，因而，它们应该也必须遵循行政法的基本原则和程序。而非权力手段则不然，虽然它们也经常由国家或政府所采用，但是，国家或政府在运用这类手段时，主要是积极地鼓励和诱导，不能对市场主体采取强制措施，因而，这类手段并不具备也不可能具有强制执行力。国家宏观调控政策或鼓励诱导措施能否得到实效，必须取决于市场主体的接受与认可。仅此而言，就不难发现经济法中权力手段与非权力手段的巨大差异，对于经济法规范中的这一特殊现象，应该进行更为