法院科层化的多米诺效应_刘练军

文章编号：1674－5205（2015）03-

0020-（015）收稿日期：2014－06－25

作者简介：刘练军（1973—），男，江西省都昌县人，杭州师范大

学法学院副教授。

法院科层化的多米诺效应

刘练军

（杭州师范大学法学院，浙江杭州310036）

〔摘要〕我国法院的科层化建制并非源于宪法之规定，而是在政治实践中形成的，属于一种宪法惯例。此

等法院建制引发了一系列连锁反应即多米诺效应。它使得法官缺乏身份保障而处于科层化生存状态，并导致法官流失和不务正业，由此对司法效率构成制度性障碍。比较研究发现我国每千人涉诉人数有限，法官与人口比例颇高，法官人均案件负担其实并不重。所谓“案多人少”主要是因一线判案法官过少引起的，其根源在于法院的科层化和行政化。此等体制不利于吸引优秀法官坚守判案一线，结果是知名法官难产，法官之治的经典法治模式因此而难以形成。

〔关键词〕法院；科层化；“案多人少”；知名法官；多米诺效应

Abstract ：Chinese court institution of bureaucratization didn ’t originate from China ’s constitution ，but had been forged in China ’s political practice ，which belongs to a constitutional convention．The court ’s bureaucratization system has caused a series of chain reaction ，which can be called a Domino Effect．It makes the judge be under the bureaucratic sur-vival condition．Comparative study shows that the number per thousand Chinese involving in lawsuit is limited ，the ratio of the judge and the population is pretty high ，judges ’per capita case burden is not heavy in fact．The so －called “more ca-ses and less staff ”contradiction is entirely caused by the fact that judges who work at the front line of adjudication are inad-equate ，and its root lies in the court ’s bureaucratic system．At the same time ，the system drives the elite group of judges to prefer the court management positions rather than going to the courtroom and hearing a case ，therefore our country has been short of competent judges．However then only if there are some prominent judges in a country will the rule of law be realized in the near future．

Key Words ：curt ；bureaucratization ；more cases and less staff ；prominent judge ；domino effect 中图分类号：DF82

文献标识码：A

2014年2月，一则“中央政法委通报10起政法

干警违纪违法典型案件”的新闻报道在各类媒体上热传。其中，备受关注的是最高人民法院（以下简称最高法院）咨询委员会原秘书长刘涌涉嫌受贿案①。此案受到社会各界热议的一个重要原因，是刘涌系此次被通报的10位违纪违法人员中职务级别最高的一位，属于正厅局级官员。然而，无论是最高法院咨询委员会还是其秘书长刘涌，在本案爆发前均鲜为人知，甚至在最高法院官方网站“机构设置”一栏中都找不到咨询委员会这样一个机构。但此机构及其秘书长刘涌这个人无疑是有的。资料显示，最高法院咨

询委员会成立于1993年12月。2013年11月

，《人民法院报》还专门刊发了评论文章，回顾并充分肯定

了最高法院咨询委员会成立20来的工作和成就。〔1〕

根据2009年5月修订的《最高人民法院咨询委员会简章》第4条之规定，委员会秘书长由最高法院在职干部担任。案发前，担任咨询委员会秘书长的刘涌是最高法院审判员，但其审判员身份在2013年8月第十二届全国人大常务委员会第四次会议上被免去了。审判员职务被罢免应该是他东窗事发之前奏。笔者之所以将此案作为引子是因为它所内含的

信息密码正是本文所要探讨的主题—

——法院科层化及其多米诺效应。游离于法庭之外的咨询委员会秘

①

详细的通报内容见周斌

：《中央政法委通报10起政法干警违纪违法典型案件

》，《法制日报》2014年2月12日第2版。最高法院院长周强在2014年全国人民代表大会上报告工作时，亦以此案为例

说明法院是如何“坚持从严管理，加强法院队伍建设”，参见《最高人民法院工作报告》

（摘要），《人民法院报》2014年3月11日第1版。DOI:10.16290/ki.1674-5205.2015.03.003

书长刘涌，竟然几年来（2008－2013年）持续接受当事人的请托，为案件审理说情打招呼，干扰甚至左右法官的裁判。这里面值得探究的问题可谓多矣。试想，如果最高法院不曾设置这样一个咨询机构，那还会有原秘书长刘涌涉嫌受贿案吗？如果刘涌不做秘书长，那最高法院不是又多了一位判案的法官吗？如果法院里不是“有多大的行政职务，就有多大的裁判权”，〔2〕如果法官的审判实现了《宪法》第126条所规定的独立，法院内外各级行政官员均对个案裁判无缘置喙，那诸如事务性官员刘涌为案件审理说情打招呼之类的司法腐败不就可以杜绝吗？由此可见，刘涌涉嫌受贿案不但在某种程度上反映了法院科层化设置和法官科层化生存的现实，而且直接揭示了我国法院行政化严重、审判不独立及审级制度形同虚设等司法现状。本文所要探讨和剖析的正是隐藏于本案背后的此等法院科层化问题。

笔者认为，当下我国法院面临的诸多难题都与法院科层化体制息息相关，诸如法官流失、“案多人少”以及知名法官难产等司法难题，实际上都是由法院科层化体制引起的———本文称之为法院科层化的多米诺效应。尽管对于法院的科层化问题学界早已有关注———下文中的相关参考文献即是明证，但鲜有学者对法院科层化的多米诺效应展开系统的分析和论证。准此，本文尝试从法院科层化视角检讨当下我国法院所面临的诸如司法行政化和“案多人少”等矛盾与难题。

一、法院科层化建制与司法行政化

司法行政化问题受学界和实务界诟病可谓久矣。此问题背后的根源在于法院的科层化，而科层化在我国法院实乃根深蒂固。1949年新政权创建时，作为全能型政府重要组成部分的法院就是严格按照科层体制建立起来的。法院与公安机构、税务机关等行政部门一样，都是依据所在地区行政级别高低而配置设立的，从组织架构到运作机制和其他政府部门毫无二致，堪称出自同一个模板，法官职业的独立性与司法审判的法律性等司法本质特性，在法院建制过程中完全被有意无意地忽略了，其结果是司法行政化问题不但明显严重而且不易破解，既影响了司法效率又耽误了司法公正。

大致说来，我国四级法院即最高法院、省高院、市中院和基层县法院，其规格分别为省部级、地厅级、县处级和乡科级。我国四级法院的行政规格正好与我国“省—市—县（区）—乡”的四级地方行政区域层级划分吻合对应。此等对应关系使得各级法院在规格上均比同级政府低一级，这种建制规格并不是宪法和法律规定的，而是我国现实政治权力架构的必然产物。我国宪法规定法院是“国家的审判机关”（《宪法》第123条），对于其性质、职能、产生办法之外的规格问题宪法未作任何规定。《法院组织法》亦未就法院的建制规格作出明文规定。是故，现行的各级法院比同级政府规格低一级的法院建制规格，是在政治实践中形成的“宪法惯例”。然而，这种宪法惯例恰恰是违反宪法的，因为现行的法院建制规格乃是将法院“当作同级政府的职能部门”①的结果，而在我国宪法所设计的人民代表大会政制架构下各级法院与同级政府原本是彼此平等、相互独立的。在每年的全国人大会议上最高法院院长和国务院总理一样直接向人大报告工作，而不是向国务院总理报告工作亦证明了他们在全国人大面前的平等关系。法院在规格和地位上低于政府、前者隶属于后者，法院与政府之间此等实然的规格关系没有任何宪法依据。不宁唯是，我国《宪法》第126条还明文赋予法院独立之地位。在实践中形成的法院被当作同级政府一个职能部门的宪法惯例，使得“独立审判”、“不受干涉”的宪法规定最后都难免沦为一纸具文，在法院独立于各级政府问题上我国宪法已然成为毫无实效力的名义宪法②。

我国四级法院之间等级分明且均比同级政府低一级的科层化建制规格，实际上是我国单一制国家结构形式下科层化分权管理模式在司法领域的反应。此等严格科层化的法院建制其消极影响是显而易见的。首先，不利于法院在同级政府面前的独立，为实践中政府行政权凌驾于法院审判权之上创造了条件。其次，有碍于上下级法院之间的独立，使上诉法院实际上变为对下级法院具有一定规制和监管权力的“上级”法院③。最后但同样重要的是，这种科层化的

①

②

③

最高人民法院《关于调整人民法院部分职务配备规格和职数比例的意见》（2001年12月29日，法政（2001）225号）曾指出：“由于一直没有明确法院的机构规格，长期以来有的地方除了院长一人按同级政府副职配备外，把各级法院当作同级政府的职能部门。”

西方学者罗文斯坦曾将宪法分为“规范宪法”、“名义宪法”和“语义宪法”，名义宪法是指其规范在政治实践中缺乏应有规范效力的宪法，See Karl Loewenstein，Ｒeflexions on the Value of Constitutions in OurＲevolutionary Age，in Arnold J．Zurcher（hrg．），Constitutions and Constitutional Trends after World war II（NY1951），S191ff．（203ff．）．中文评介参见林来梵：《从宪法规范到规范宪法———规范宪法学的一种前言》，法律出版社2001年版，第264－267页。

早就有学者指出，我国现行的四级两审终审制是一种柱形结构的司法等级制，上下级法院之间没有职能分层，已经失却了程序结构意义上的“审级”价值，多一级法院只是增加了一层行政级别而已。参见傅郁林：《民事司法制度的功能与结构》，北京大学出版社2006年版，第19页。