节水型城市建设的制度保障

节水型城市建设的制度保障

作者：朱晓勤添加时间：2009-11-5

摘要：制度创新是节水型城市建设的重要保障。要实现建设节水型城市的目标需要

健全和完善如下制度：理顺管理体制，合理调整水价，推行用水定额管理制度，鼓

励多元化投资以及完善激励和优惠措施。

关键词：节水型城市制度创新

引言：

水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，也是全面建设小康社会的重要物质保障。2007年7月至2008年6月笔者受S市政府的委托主持编制了《S市节水型示范城市建设规划》。S市境内没有大的河流，全市工农业及生活用水量的80％以上靠外来客水供给，人均地表水资源占有量仅相当于全省平均数的8.44％，属于贫水区。而作为一座新兴的外向型工贸旅游港口城市，S市在全省属于经济发达区，市内高耗水的企业数量较多。随着人口增长，工业化、城市化进程加快，以及人民生活水平的提高，对水资源的需求量会进一步增加，水资源的供需矛盾在S市将会日益突出。在供水总量增加潜力有限的前提下，建设节水型城市，节约用水和提高水资源的利用效率是解决S市水资源紧缺问题，实现S 市经济、社会可持续发展的的必由之路。

制度创新是节水型城市建设的重要基础和保障。笔者根据S市的实际情况，在借鉴国内其它城市经验的基础上，认为要实现建设节水型城市的目标需要制定一部诸如《S市节约用水管理办法》此类的专门的规范性文件，在该文件中健全和完善如下制度：

一、理顺管理体制

（一）明确主管部门

节水型城市建设的前提是实现水资源统一管理。目前，S市水资源管理、防洪、城镇供水、排水、污水处理、水环境管理等水管理职能由不同部门来行使，各部门之间存在职能交叉，缺乏必要的协调机制。S市虽然早就成立了市节水办公室，但目前挂靠市供水公司，实际上未曾开展工作，有名无实。

建议S市设立一个独立的节水办公室，赋予其明确的行政管理职权，由其负责并协调本市节水管理工作，并能够实现与相关管理部门（如水利、环保、规划、建设、物价等部门）的工作协调。作为S市节水型城市建设领导小组办公室，S市节水办公室具体负责对全市节水型城市建设进行组织、规划、协调、监督和检查。

（二）分离政府公共管理和经营管理职能

逐步将水务市场监督管理与水务经营相分离，整合政府涉水各管理部门，统一资源、环境管理和水务市场监管；推进供水、配水、节水、排水、污水处理和回用等公共服务部门的市场化改革，完善特许经营机制，建立水务市场化经营管理体制。具体设想如下：

第一，政府剥离经营职能，切实履行监管职能，通过特许经营的方式公开向社会配置水服务经营权。目前，市供水公司实质上掌握着这种“权力”，应从该企业剥离此“权力”，实现分配权和供水服务的分离。市供水公司应定位为公益性机构，在提供供水服务的同时，兼顾节水的总体性政策需求。这就需要明确供水公司获得水资源的成本，强化供水公司水权的成本意识，并运用此部份的收益来加大公共财政对节水措施设施的投入，改善水资源稀缺的现状。

第二，营造市场环境，建立良好的水权交易市场和水务市场环境。特别是通过合理的价格形成机制和公益性消耗（主要为财政的投入）补偿机制，既保障经营者的盈利，又适应居民和单位的承受能力。

第三，按照经济社会发展要求，设定水资源开发利用的目标及实现的政策措施，引导水务行业良性发展。通过开放水资源开发利用的资本市场，吸引技术含量高、资本雄厚的经营者参与水务经营，提高水务企业经营实体的集约化水平和竞争能力。

（三）健全节水机构，完善基础设施

各片区应建立节水管理机构，核定人员编制，落实管理资金，明确职责，全面负责辖区内节水管理和节水型城市建设。同时，有关部门和企事业单位应当配备专职的节水管理人员，形成一个完整的管理网络，有效推动节水管理的工作。建议把各级节水机构定性为具备行政职能的全额拨款事业单位。

建立政府领导负责、各级相关部门参与的工作机制。把节水型城市建设作为县、区、市人民政府的任期目标，把节水型社会建设的责任纳入各工作岗位的职责之中，纳入各单位日常管理和工作考核之中，做到层层有责任，逐级抓落实。政府机构应在节水型社会建设中发挥表率作用，加强组织领导，带头节约用水。

完善水管理基础设施体系。一是完善基础水情信息监测设施体系，包括地表水情与旱情、地下水、水环境、盐渍化、水库和水土保持信息监测与管理等；二是完善农业、工业、生活取水、用水和排水计量体系建设；三是水管理信息化建设，包括基础信息平台建设等。

二、合理调整水价

（一）指导思想

应在对全市水资源进行科学考察和调查评估的基础上，结合计划用水管理经验，统筹供给与需求关系，对可供水量在基本生活需求、生态和环境需求、经济需求之间进行科学、合理配置。基本生活用水需求由政府保障，通过行政措施解决。生态和环境用水需求是维持生态系统和水环境必需的水资源量，难以进入市场，由政府负责提供。农业用水、工业用水等经济用水，具有竞争性、排他性等私有物品特征，可以通过初始水权（使用权）配置、市场转让等形式合理配置。

为了实现节水的目标，应充分运用经济手段，特别是价格杠杆，促进水资源的合理配置和节约、利用、保护。建立合理的水价形成机制，科学制定水资源费、自来水价格、污水处理费和排污费，促进污水处理和回用。在条件成熟时建立水权交易市场，充分发挥市场对水资源配置的作用。

（二）引进超定额累进加价制度

现行水价形成机制是根据供水成本由供水公司定价，报物价局审批，没有全面按照不同的行业采取不同的收费标准，也没有建立用水超定额累进加价制度。实践证明，超定额累进加价制度对于节水目标的实现是一种比较有效的制度手段，S市应当予以引进。

（三）对特殊行业区别收费

S市目前对商业和工业领域的经营性用水统一收费。而洗车、洗浴、娱乐等行业是高耗水行业，由于缺乏节水的激励，经营者普遍缺乏节水的意识。因此有必要针对高耗水的特殊行业征收较高的水价，刺激其经营者努力减少新鲜水的使用量，并采取措施重复利用水，如中水的使用、污水的回收再用等。

（四）工业用水是节水的关键

S市的用水大户集中在工业领域，工业用水占S市供水公司供水的70以上，着眼于工业用水的节约便是把握住了S市节水问题的关键。因此，有必要提高工业用水企业的节水积极性。单纯的行政强制性命令无法达到良好的效果，但通过制度设定使企业不节水就会增加企业成本则显得尤为有效，其中就包括超定额累进水价制度及与其配套的用水定额管理制度。

三、推行用水定额管理制度

S市目前没有实行用水定额管理制度，供水公司基本上按需供给新鲜水。而且没有实行超额累进收费制度，供水价格又较低，这就使节水管理力度削弱，工业用水重复利用率不高，导致不合理用水量的大幅增长。用水定额管理制度的建立，将进一步强化用水户的节水意识。

（一）核定用水数额

可在市节水办公室召集下，由水务处、环保局等部门统一核定用水主体的用水数额。供水公司不参与用水数额的核定，由于其本质上具有经营性质，由其核定用水主体的用水限额不合适也不现实。

用水数额核定的依据视S市整体供水能力、具体的行业、企业的生产能力和生产数量等因素而定。先由企业申请用水数额，相关主管部门再对该企业用水消耗量进行估算（需水预测）。对核定结果进行公示，由公众参与节水，起到监督的作用，各企业之间也可以相互监督。

（二）工业用水是定额管理的重点

在工业用水方面，实行总量控制、计划用水、定额管理。促进企业技术升级和节水技术改造，提倡清洁生产，逐步淘汰耗水量大、技术落后的工艺和设备。工业节水以提高工业用水重复利用率和改造高用水工艺设备为重点。节水重点对象是用水大厂、污染大户，要通过调整产业结构，继续限制发展高用水行业。

（三）建立用水指标交易制度

建议S市在定额用水管理的基础上，建立用水指标交易制度。S市节水办公室可建立用水指标交易中心，作为用水指标管理、储备与交易的专门机构。

水权交易需要在S市政府的指导下，建立一套完善的水权交易规则和交易程序，本着公平、公开和自愿交易原则，实现水权的顺利交易，达到水资源的优化配置。水权交易制度包括以下内容：