浅析我国能源相关税收政策中存在的问题

浅析我国能源相关税收政策中存在的问题
随着经济的持续快速增长以及国际能源市场的变化，我国目前面临着严重的能源问题。

本文针对我现行税制中有关能源税收政策中存在的问题进行分析，提出自己的见解。

标签：缺陷问题
1 我国税制本身的缺陷
1.1 现行税法制定的内容太局限
①能源税的课税范围太窄，单位税额过低，各档之间差别较小，对能源利用的调节作用不明显。

②与能源有关的税收其税率采用定额税率，主要目的是通过征收调节资源级差收入，无法通过征收资源税表达保护资源和限制资源开采的意图。

③由于能源税的单位税额过低，只是部分地反映了资源的级差收入，这也使应税资源的市场流通价格不能反映其内在价值，造成对资源的过度使用。

④从现在征收的规模来看，能源税对能源生产和消费的抑制作用微乎其微。

1.2 没有一个完整的能源税制体系
现行税制中没有独立的能源税种，能源税制的作用不是太明显，现行税制对环境保护与节约能源方面存在不足，现行税制中对能源、环境保护起一定作用的税种有限，仅有增值税、资源税、所得税和固定资产投资方面调节税等少数几种，没有形成一个以保护环境和节约能源为主要目标，没有形成各税种、税制要素相互配合、相互联系和制约的相对独立税制体系。

1.3 税制结构不合理
所得税所占比重较大，能源税比重过低。

税制结构无疑建立在现实的经济结构和经济结构发展目标之上，各税种的设置及主体税种的确立在较大程度上是基于国家复杂的经济基础和政治形势所做出的主观设计和确认。

中国现行的是流转税与所得税双主体的税制结构。

所得税作为主体税种是在中国经济结构发生巨变、经济总量飙升的条件下迅速发展的，符合社会公平与效率的原则。

但是在环境问题日益严峻的当今，税收原则还应体现“人与自然和谐”的新理念。

1.4 税收优惠政策单一，范围相对狭窄，促进力度不足
①中国税收优惠政策主要体现于增值税和所得税中，由于资源税的税负轻，有关这方面的优惠政策较少，使得这种名义上更具有生态意义的税种对能源利用的调节作用极为有限；另一方面增值税优惠比重过高，因为增值税的过多的增值环节容易形成征管漏洞。

②税收优惠范围过窄，着力点滞后，对于能源节约和可再生能源利用技术的研发活动、设备的创新和投资的优惠政策不足，对于新出现
的生态工程以及一些研发可再生能源利用等的科技投入激励不足，大多是事后鼓励，缺乏积极性。

③税收优惠政策中仍存在一些“反绿色”的措施，对部分出口增长过快的高能耗、高污染和资源性产品仍给予出口退税、关税减免等政策，对某些能耗较快、污染严重的涉外企业仍给予税收优惠。

1.5 组织收入的功能弱
从现有的几个与能源相关的税种看，消费税、资源税组织收入的功能较弱。

有关能源的税种组织收入的规模小，其负面影响表现在：由于环境外部化的成本过小，从而起不到惩罚的作用。

1.6 调节功能偏弱
总体来说，现行税制更多地发挥的是组织收入的中性职能。

既缺乏减少能源浪费的惩罚性措施，又缺少有关提高能效的激励因素。

具体表现在：①为贯彻环境保护政策而采取的税收优惠措施的形式比
较单一，主要限于减税和免税，受益面比较窄，影响了实施效果。

②现行增值税制使增值税的特殊调节作用无从发挥，增值税、所得税在促进资源综合利用上的优惠力度小，一方面能源领域享受面小另一方面优惠方式简单，作用有限。

③消费税的征收范围窄，对国外普遍重视的不可再生资源的消费考虑较少，没有将不符合节能技术标准的高能耗产品、资源消耗品及高污染产品全部纳入征税范围，纳入征税范围的汽油等产品征税税率偏低，仍有进一步改进、细化的必要。

④资源税的征收是对现有资源的开采者征收，不能达到保护环境的目的。

现行资源税征收范围过窄，不仅不利于限制对资源的过度开采，反而刺激了对非税资源的掠夺性开采。

1.7 税收调节手段有限
①对可再生能源的税收优惠太少，目前仅对利用风力发电实行税额减半征收。

②对于环保和节能产品及技术、税式支出范围较窄、力度较小。

1.8 税种之间的政策设计缺乏衔接，能源税收政策体系缺乏系统性
我国税收制度设计的核心价值体现为以经济增长为目标，可持续发展的指导思想只是近期内方才确立。

这也形成了目前税制体系中缺少环保税、碳税等独立的能源环保税种。

税收政策散见于主税、辅税各税种中，不成体系的局面。

这一问题需要放在我国税制建设的长远规划中考虑，使税制符合能源节约、环境保护和循环经济可持续发展的要求。

2 我国现行能源税收政策存在的主要问题
2.1 与国家能源战略不适应
2.1.1 与节能的能源目标的差距
目前，我国运用税收政策促进节约能源的重要导向功能未能充分体现出来。

这反映为以下三个方面：①尚未充分运用税收杠杆调控能源价格促进节约能源。

②运用税收优惠政策促进节能投资的手段弱化。

③鼓励使用清洁能源的税收政策比较欠缺。

2.1.2 与环保的能源目标的差距
减少能源开采和使用中的污染环境问题，是能源目标的重要取向之一，我国税收政策与环保政策还存在不统一的地方。

相关税种设计中，税率体现不出对污染和耗能程度的调节；税目税率的高低与课税对象的环保程度基本无关，导致污染与不污染、耗能与节能产品在税收负担上没有差别，不利于对环保产品的鼓励和非环保产品的抑制。

2.1.3 与优化结构的能源目标的差距
能源结构调整和优化的方向是降低煤炭消费比例，加速发展天然气，积极发展水电、核电和可再生能源的利用。

现行税收政策存在与该目标不符的规定。

同时，能源税制对能源转换的引导作用不明显。

这缘于多方面原因：①中国能源税率普遍过低，能源的市场价格未能体现其环境效益。

②中国能源税的征税范围过窄，不同能源之间税率差距不明显，不能充分影响能源的生产与使用行为。

2.1.4 与保障供应安全的能源目标的差距
目前，我国除了2005年明确了对大连、黄岛、镇海、舟山4个第一期国家战略石油储备基地项目建设过程中涉及的营业税、城市维护建设税、教育费附加、城镇土地使用税、印花税、耕地占用税和契税予以免征外，税收政策在保障能源安全方面几乎是空白的。

在加快国内油气资源的勘探开发，提高采收率，发展替代燃料和技术，全面进入国际市场，建立完善石油战略储备制度和预警体系方面，迫切需要相应的配套税收政策。

2.1.5 能源税收政策的配套程度不高
相互配套的能源税收政策体系，是确保政府使用经济手段科学调控能源消费的前提。

目前，我国在能源开发利用方面取得了较快的发展，逐步形成了较为完整的产业。

但是，在相关的税收政策制度保障方面，还存在一些不配套的地方。

2.2 能源税收政策的调控空间狭窄
如图所示，能源生产、消费、回收全过程大致可以分为9个部分(非可再生能源不包括⑥、⑨两个部分)。

其中，①、②、③为能源的三种物质形态，④、⑤、⑥为能源的三个技术种类，⑦、⑧、⑨为能源物质转化的三个环节。

目前，我国与节约相关的税收政策主要以资源税、增值税等税种形式存在。

这就将我国
税收政策的调控范围限定在了能源本身和能源生产领域（即①、⑦）两个部分收税，而没有将其他7个部分纳入进来。

因而，政府在面对能源问题时，所能够选择的税收政策十分有限。

这大大降低了政府能源税收政策的灵活性、针对性和有效性。

2.3 能源税收政策的调控力度不足
这主要表现在总体税率过低和不同能源的税率同质化两个方面。

目前我国对绝大多数能源产品都实行税率17%的增值税。

这不仅远远低于人均能源同样缺乏的英、法、德、意、日的60%以上的能源税税率，甚至低于人均能源相对充裕的美国、加拿大的40%左右的能源税税率。

另外，对于不同能源适用相同的税率，也不利于引导能源消费偏好的转型，达到改善能源消费结构的目的。

参考文献：
[1]廉春慧.《能源危机下的税收策略》.经济体制改革.2006（3）.
[2]廉春慧.《推动能源税制改革应对能源危机》.财会研究.2005（10）.
[3]杨小强.《美国能源税法的演变及其评析》.税务研究.2007（11）.
注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。