陕南地区避灾移民工程可持续性研究
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作 为 区域性 重大移 民活动 ,陕西省计 划投资 1 1 0 9 亿
元 ,从2 0 1 1 年起利 用十年 时间对 陕南3 市2 8 个县 ( 区 )
在深 山老林 、 自然 灾害威胁严 重、生态恶 劣条件下 生活 的6 O 万户 、2 4 0 万 山区农村 群众进行 大规模 的移 民搬 迁
避 灾移 民搬迁 工 作 的难题 。首 先 ,移 民生 活成 本 不 断 攀 升 。移 民搬 迁 后 大都 失去 了原 来 比较 “ 自给 自足 ” 的生产条件 ,尽 管原来 的收入来 源基本没 有变化 ,但是
安 置 ,超过 三 个市 总人 口的1 / 4,其规 模 几乎两 倍于 三 峡库 区移 民,在我 国历史上绝无仅有 。
形式 的移 民活动 ,不仅难 以降低其土地 承载力 ,还 将导
致土地 资源更加稀缺 。 受 土地制 约的影响 ,移 民安置 用地指标难 以落 实 , 直 接影Ⅱ 向 到移 民工作 的进度 ,各地普遍 存在集 中安置 开
亡 或失踪。根据 上述 《 规划 》,陕南避 灾移 民工程 需要
占地 1 万多 公顷 。在人地 关 系高度 紧张 、移 民安置空 间 小 的陕南 ,要寻找 足够 多 的安全地 带无疑是 一道难题 。
如果移 民地区选址安排 不 当,很 有可能使 灾害 转移 、搬 家 ,依 然难 以摆脱 灾 害胁 迫 。与 三 峡库 区移 民不 同 的 是 ,陕南避 灾移 民主要 实行 “ 就 近安置 ”,不 跨地区 、 跨省 区移 民安置。在 自然生态条件脆 弱 区内部开 展这种
搬 迁点选址 非常困难 ,大规模避 灾移 民搬迁用地选址 问 题 更加突 出。仅 以安康市 为例 ,较 为开 阔 的平地 只有汉 阴县城 、平利 县城和安康城 区 ,而其他 的县城不 是建在
山沟里 ,就是 建在坡上。 陕南地 区地质 灾害高发 区和 易 发 区超过 国土面 积 的一半 。 陕南地 区在 2 0 0 1 年至2 0 1 0 9 0 多人死
地 实现预 期 目标。 由于搬 迁安置 时间紧、任务重 ,当前
准 ,造成 不必要浪费。这 些将 致使陕南有 限的耕地资 源
进一步流 失 ,加剧人地 关系的紧张。此外 ,集 中安置征
很 多地 方主要 考 虑 的是 如何 “ 搬 得 出 ” ,至 于 “ 稳得 住 ” ,特别是 “ 能致富 ”考虑 的较 为有 限 ,将成 为今后
目
丽 中 国
陕南地 区避灾移 民工程 可持 续性研 究
◎ 文/ 何得桂
为从根 本上消 除或事 先规避 自然灾害 等 因素对 山 区 群众生命财产 安全的严重威胁 ,陕西省于2 0 1 1 年5 月6日 正式启动 实施 了被称 作是 “ 新中国成 立以来最 大规 模移
民工程 ”的陕南地 区避 灾移 民搬 迁工程。 陕南地 区避灾移 民搬迁 工程情 况 陕南处于 秦岭 南麓 ,巴山北麓 ,是陕西 省南部地 区
根据 《 陕 南地 区移 民搬 迁 安 置 总体 规 划 ( 2 0 1 1 — 2 0 2 0)》 ( 以下简称 《 规划 》 ),以 “ 挖险根 ”和 “ 拔
穷 根 ” 为宗 旨的 陕南 避灾 移 民工 程 涉及 到洪 涝灾 害移 民、地 质灾害移 民、生态移 民、扶 贫移 民和工程 移 民等 五种 类型 ,统称 为避灾移 民搬迁。 安置方式上 ,采取 以
前 陕南移 民搬迁工程仍然面 临着 不少的困难 和问题 。
面临的主要制约 因素
1 . 土地制约严重 ,移民安置选址矛盾明显 土 地 问题是 任何移 民安置活 动 的核 心要素 ,也是基
础 和 保证 。陕 南地 区移 民 的最 大 问题 是 山地 多、平 地 少、立地 条件 差和土地承 载能力 弱。受 自然条件 限制 ,
杂 的系统 工程 ,因受到安 置渠道较 窄、资金缺 口较 大、
储 备土地 不足及移 民生计 能力较弱等 多种 因素影 Ⅱ 向,目
远 ,导致一 些较偏远 的土地 被撂荒等 现象。与 此同时 ,
2 0 1 3 . 0 6 l 中国国 情国力 l 4 9
目
阴
中
国
一
些地 方移 民建房 面积 贪 大求 多 ,超过 规 定 的用 地标
移 民搬 迁主要 有集镇安置 、社区安置 、进城居住 、产业 园 区安 置、支持 外迁和 分散 安置六种 形式。作 为一项复
民安置 的专项用地指标 落实较 为困难。 即使指标 不被挪 用 ,随着 避灾移 民活动 的推进 ,今 后可供移 民安置的土
地也会越来 越少。 出于 居住安全考虑 ,移 民安 置点选择 不可避免地 占用部分耕地 ,迁入地距 离原有社 区通 常较
的简称 。行 政 区划上 ,陕南地 区包括安康 、汉 中和 商洛 3 个地 级市 ,共辖有2 8 个县 ( 区 ),国土面积7 0 2 2 0 . 0 7
平 方公里 ,占到全省 总面积 的3 4 . 1 3 % ;2 0 1 1 年陕南 总
人 口 为8 3 9 万 人 , 占全 省 总 人 口 的 2 4 . 1 % 。 陕南 地 区地
工率 比较低 的现 象。 目前 ,尽 管在 中央 的大力支持和 陕 西省 的重 视 下 ,陕南 移 民用 地 指标 已有专 项 安排 ,但 是 由于 各县发展产 业的积极性较 高 ,不 少指标 被用于产
业投 资项 目,与 此同时土地审 批周期过长 ,真 正用于移
集 中安置为主 、分散安置 为辅 的办 法组织 实施 。实践 中
形地 貌复杂 ,山体稳定 性脆 弱 ;大部分地 区山高坡 陡 , 易引发 山洪 、滑坡 、泥 石流等各 类次生灾害 。推 进 陕南 地 区大规模避 灾移 民活动 对于改善 当地人居环境 、加快
城 乡一体 化 发展步伐和促进 陕西经济 社会协调 发展具有 重大 现实意 义 ,对全 国同类地 区开展 政府主导 型的避灾 移 民也具有 一定 的示范价值 。