中国环境保护税立法问题探讨

中国环境保护税立法问题探讨

作者：彭礼堂程宇文章来源：《生态经济》点击数：1970 更新时间：2015-6-2 摘要：环境保护税是世界各国普遍开征的一种行为税，实质是通过税收手段来实现环境与自然资源的保护和有效利用。环境保护税问题既是税收问题，更是法律问题。外部负效应理论、公共产品理论、税收法定理论是环境保护税立法的理论依据；环境保护税保护对于实现可持续发展和社会稳定方面有很大功效。环境保护税的立法不仅应对税制要素进行精心设计，而且有必要探讨税种立法与税权划分、税的开征与公民参与、税费改革与纳税人负担等问题。

关键词：环境保护税；税费改革；税种立法；纳税人负担

一、环境保护税立法的理论依据

（一）外部负效应理论

“外部性是指那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形。”[1]外部性是用来表示“当一个行动的某些效益或成本不在决策者的考虑范围内的时候所产生的一些低效率现象；也就是某些效益被给予，或某些成本被强加给没有参加这一决策的人”。[2]经济人除了自利的特点之外，也常常促进社会的利益，这说的是正的外部性。新古典学派的创始人马歇尔则首次提出了“外部经济”的概念，为外部性分析奠定了基础。而马歇尔的弟子庇古则在马歇尔的外部经济的基础上大大拓充了外部性理论，并在《福利经济学》中提出了解决外部性的方案，即征收庇古税。在庇古这里，外部性实际上指的是边际私人成本与边际社会成本、边际私人收益与边际社会收益的不一致。在没有外部效应时，边际私人成本就是生产或消费一件物品所引起的全部成本。所谓的负外部效应指的是由于某一厂商的环境污染，导致另一厂商为了维持原有产量，必须增加的外部成本。庇古税的主要思想就是以向负的外部性的制造者征税的方式来补贴和资助正的外部性的制造者，使私人边际成本和社会边际成本相一致。这便是著名的“修正性税收方案”,即污染者必须对每单位的污染活动支付税收, 税额等于负外部性活动对其他经济行为者造成的边际外部成本。庇古税的设计与“污染者付费原则”是一致的,因而征收污染税是目前被各国政府采纳。

从理论上讲，庇古税作为一种以税收的公用决策的方式实现公共利益的方式，其使外部性内部化的方法是较为完善的。尽管庇古税可能是有效的制度安排，也可能是低效的制度安排。但基于外部性现实存在，在法治尚不健全的经济社会交易成本还很高的情况下，只要使用税制的成本低于消除外部性带来的收益，那么可以说环境保护税的设定就是在经济上有效率的，也是可行的。

（二）公共产品理论

社会经济分为私人部门和公共部门。私人部门提供的产品叫私人品，公共部门提供的产品叫公共品。公共品指的是私人不愿意生产或无法生产而由政府提供的产品和劳务，它具有两个特征：一个是非竞争性，一个是非排他性，前者指的是社会的公共需要不是每个个

体的需要的简单叠加：后者指的是一个人对公共品的消费不影响其他人消费，增加一个消费者不会减少原有消费者的消费数量，新增消费者引起的边际成本为零。

环境或资源都具有相当明显的非竞争性和非排他性，属于纯公共物品的范畴。对公共品收取的价格必须是强制性的，因为通常而言人们会选择隐藏自己对公共物品的需求而选择搭便车的行为，这就对公共物品的定价产生的困难。在对资源环境的消费之中，搭便车对于每一个人来说是具有经济理性的，每一个人所追求的个人利益的最大化都尽可能多地消耗环境资源而不愿意去承担环境保护和治理的费用，最终会导致公地悲剧。为了避免免费搭车的现象，政府必须通过一定的方式向所有使用环境公共物品的人收取价格——税收。环境保护税至少有两方面的作用，其一是提高公共物品的供给，其二是矫正公共物品的外部性。环境税一方面以偿付使用环境资源带来的外部成本的形式表现出来，只要环境公共物品的使用不再是无成本的，就部分地解决了环境公共物品的拥挤的问题；另一方通过环境税的专用制度则能够对那些提供了正的外部性的企业进行补贴和资助，以达到社会福利的最大值。另外，环境税的征收其实还间接地提高了环境公共物品的供给，使得公共物品不再有匮乏之虞。

（三）税收法定理论

税收法定理论包含两个方面的内容：其一是税种法定、税收要素法定、税收程序法定；其二是税收支出要素、税收支出程序、税收支出责任法定。将税收支出法定纳入法律规制的框架不仅有益于矫正过去那种只重视税收征管片面注重保护国家利益的倾向，而且更有利于降低运用税制纠正外部性的成本，使得税法在环境保护这一个方面起到调控的作用。

环境保护税的开征必须立法，必须以税收法定理论为指导。因为包括环境保护税在内的任何形式的税都意味着人民让渡财产权利的一部分，且在公民财产权和国家税权的互动之中税权往往占据着强势地位，所以才会在税种、税收要素、税收程序方面要求法定。只能由狭义上的法律来规定税收的构成要件，并以此确定纳税主体纳税义务的有无及大小；征税机关依照法定程序征税，纳税人依照法定程序纳税。

税收法定理论要求同时为税收征收主体和税款支出主体设定了权利和义务框架，不仅为纳税人提供了稳定的预期以便于纳税人进行经济决策，而且税收征纳和税款支用各方因为事先有了法律的规定，而对其依法进行的税收行为后果相互了解，环境保护税法为当事人提供一种稳定的预期功能。[3]

二、环境保护费改税的实际功效

环境保护费到环境保护税的嬗变并非仅仅财政收入的组织形式的简单改变，虽则在客观上都为国家筹措了数目可观的资金，而其性质、产生方式、适用范围、用途等都有很大不同。在实际功效方面，环境保护税都展现出相较于环境保护费的优势，这主要表现在以下几个方面。

（一）保护环境功效

从环境保护税的保护环境的功效强于环境保护费。因为我国各地区经济发展水准、资源禀赋差别巨大，环境保护费的征收和使用都不可避免地带有地方性的色彩。这就使得环境保护工作在各地方能够做到水准不一致。而环境保护税具有税的一般特点，统一标准和普遍征收，在适用范围广，财政收入有保障。

从环境保护税本身来看，环境保护税的征收对企业至少有两种影响。其一，环境保护税的征收无疑加大了高污染高排放企业的成本，这就从市场的层面压缩了其生存空间。市场的自发的秩序就是这部分企业要么面临高成本压力而倒闭实现落后产能的挤出效应，要么就是引发低污染低排放的绿色技术的替代效应。这两种效应是从“质”和“量”两个层面改变了高污染企业。其二，环境保护税的使用是可以对那些能够带来正的外部性的企业予以补贴，这种补贴表现在价格上就是低价的优势，使得环保企业的市场生存能力更强，既可以使得更多的环保企业可以继续生存下去，也能够让更多的企业向环保企业靠拢。

（二）可持续发展功效

可持续发展包括三方面的内容：经济可持续发展、生态可持续发展、社会可持续发展。首先，环境保护税为国家治理环境问题，提供环境公共产品提供了稳定而数量庞大的财政资金，这为国家的产业转型，从高污染低效能的传统产业转型到低污染甚至无污染的第三产业提供了契机，从而有力地推进了经济的可持续发展。其次，环境保护税的普适性比环境保护费更加强调更具普遍意义的单位和个人缴纳就更好地体现了公平原则，减轻了以往环境保护费的不同地域的巨大差异，从全国的整体来看推进了生态可持续发展。最后，环境保护税比环境保护费的征收和使用的层级更高，更能体现国家意志和法律的严肃性、强制性，从另外一个侧面体现了国家对于环境保护工作的重视。这对于加强纳税人环保意识，矫正消费者的消费方式，在全社会形成环保的意识和潮流，推行绿色环保理念有很大帮助。

（三）社会稳定功效

市场经济激发了理性经济人创造财富的潜能的同时，其自利行为也不可避免地对人类赖以生存的资源和环境的巨大威胁。人与自然的和谐关系能否实现，经济发展能够与环境资源相适宜，社会能够稳定快速健康可持续地发展，是摆在每一个发展中国家的难题。经过三十年改革开放的经济发展，我们在经济高速发展的同时也付出了沉重的环境代价。时至今日，环境问题显得尤为急切。这就需要法律以其强制性来抑制生产和消费活动中的任意性，制裁破坏资源和环境的违法行为，法治才是实现可持续发展、维护良好生态环境的必要手段。环境税的征收和使用能够充当社会发展的“稳定器”：它既能够制裁滥用公共环境这一公共产品的行为，又能够对有利于社会环境保护和社会稳定的行为进行鼓励和支持，所以环境保护税也具有社会稳定的功效。

三、中国环境保护税立法要素

我国的环境保护税的范畴和内涵还众说纷纭莫衷一是，我国目前有资源税、消费税等是环境相关的税种，但还没有以环境税命名，专门以环境调控为目的的独立的环境税税种。