自考行政管理学第三章行政权力

二、行政权力的产生与发展
（一）传统行政权力
传统行政权力是指与传统农业社会发展状况相适 应的行政权力。
一般认为传统行政权力缺乏法治的主要表现 缺乏相应的行政体制，行政人员没有明确的职权范围 上下级之间等级制度不合理，权限不明确、不固定 没有基于器乐自由的任用制度和法制化的晋升、奖惩
规则 行政人员缺乏专门技术训练，对人员的任用不是根据
行政权力的主体只能是公共机构，而不是个人或 私人组织
行政权力活动领域是公共事务，不是私人领域
行政权力的目的是为社会公共利益服务，而不是 为私人利益服务
一、行政权力的特性
（二）执行性 （行政权力本身不是目的，而是 实现目的的手段）
一、行政权利的特性
（三）有限性
行政权力的有限性是指行政权力在各个方面
4.五权宪法学说
五权宪法学说是孙中山在三权分立学说的 基础上，结合中国情况创立的一种学说。他把
国家权力分为立法权、司法权、行政权、监察 权和考试权五种。五权中的考试权就是指国家
录用公务员时要通过考试选贤任能，监察权也 就是对行政官员进行监督。
5.议行合一学说
巴黎公社开创了一个先例，马克思对此给予
2. 三权分立学说
近代意义上的分权学说是从洛克开始的，他认
为国家有三种权力，即立法权、行政权和对外权。
明确划分国家权力的是孟德斯鸠，他把国家权
力划分三种：立法权代表国家的一般意志；行政权 主要执行国家意志；司法权主要在于保护民众的利 益。三权分立学说是适应资产阶级反对封建君主绝 对专制权力的需要而产生的。
都受到约束和限制
行政权力的有限性主要体现在以下几
个方面：
行政权力作用范围是有限的
行政权力行使的方式是有限的
行政权力是受监督和制约的 监督来自两个方面：以权力限制权力
以权利限制权力
权力是一种力量，行政权力是国家强制力的一个重要组成部分 权利是不同于权力的概念，它是指个人或组织所具有的从事某些活动的资格
从属性权力 按权力主体及目的分 公共权力
私人权力 政治权力 按权力作用的领域分 经济权力 文化权力 社会权力
一、行政权力的含义
行政权力 是一种公共性权力、从属性权力，
也是一种政治权力，它是国家行政机关或被授 予行政管理权限的其他社会组织，为有效执行 国家意志，依法对社会公共事务进行组织和管 理的一种能力或力量。
从功能上看，立法权力的功能是制定国家的法律
和政策，其作用是根据社会发展的情势和规律，概括 出社会活动和各种集体行动的准则与规则；行政权力 则是要执行国建法律，推行政府政策，其作用在于将 立法权力确定的制服规则和一般准则具体应用于行政 权力的客体，即行政权力对象。
行政权力与司法权力
权力运行方向不同，行政权力运行的方向是自
肯定。在议行合一的权力结构中，民主集中制是
权力运行的基本原则。但议行合一在当代并非议
行不分，而是在现代社会权力的所有者与执行者
分离条件下解决二者关系，保证权力执行者切实 执行权力所有者意志的重要理论。从理论上讲， 议行合一不仅可以克服行政权力失控的现象，而 且更能够体现民主原则，它把政治上的民主与行 政上的权力集中统一特性有机地结合在一起。
行政权力的特性
自主性：行政权力的相对独立性主要表现在两个方面，
对于社会权力的独立性，即独立于社会上各种个体或 集体形式的特殊利益之外。对于统治权力的独立性， 即必须保持公平性，不能偏向某个强势集团。
一元性：表现为三个方面：一是在在国家内拥有行政
权力的组织系统；二是一个国家内拥有行政系统只有 一个权力中心；三是行政权力的主客体之间不可逆转
时效性：追求效率 膨胀性：一是行政权力的自然增长，属于正常状态；
另一是行政权力的恶性膨胀，属于异常现象
行政权力与其他政治权力的关系
行政权力与立法权力
从性质上看，立法权力是各种社会集中的直接体
现，其方向和轨道是多数人向少数人的集中，是输入 的过程和阶段；行政权力是少数人向多数人的扩散， 是输出的阶段
按照美国宪法，美国发动对伊战争，需要通
过怎样的法定程序呢？
2002年9月布什总统向国会提交了一份要 求授权对伊动武的决议草案
2002年国会参众两院分别辩论投票表决 通过，授权总统对伊拉克使用武力
2003年3月20日总统宣布对伊作战
问：三权分立的核心是什么？ 权力分立、制约和平衡
总统
行政权
立法
（一）公共性 （一切国家行政权力的重要特性 ）
公共性 是指行政权力存在于公共领域，以对
公共事务的处理为内容，以实现公共利益为目 标
公共性不同历史时期的不同表现：
传统农耕社会：以阶级性的面目表现 现代大工业社会：行政权力的公共性日益突出
行政权力成为一种公共性权力是现代社会和民主制度的产物
行政权力公共性的表现：
现代政治学进一步发展了以三权分立为代表的 分权学说，通过研究分权之后出现的权力不平衡现 象，强调了分权基础上权力制衡的重要意义。
美国联邦政府结构示意图：
思考：
2003年3月17日晚，美国总统布什向全国发表 电视讲话，限令萨达姆父子４８小时内离开伊 拉克，否则美国将随时对伊拉克进行军事打击。 但是，伊方拒绝了这一通牒。
国会
平衡 与
制约
司法权
法院
否决权； 立法倡议权； 发布有法律效 力的行政命令
白宫
征得参议院同 意后任命联邦 法院法官
Байду номын сангаас
否决权、拨款权； 决定行政机构设置； 决定行政人员任命； 监督财政、行政； 弹劾总统。
司法审查
最
国
高
会
司法审查
法
决定法院的设立、法官任命；
院
决定法院预算和法官的薪俸；
联合各州推翻最高法院裁决；
其次，应该看到与行政国家相伴而生的是行政 越权，是在行政权力增长过程中自身恶心膨胀 造成的。
最后，行政权力在由“守夜警察”的消极身份 转变为社会积极干预者的身份过程中，其本质 没有发生根本性变化。
马克斯.韦伯概括现代官僚制度的特征
通过法律或行为规则规范行政机构的权限和职责分工 存在固定的等级结构体系，上级指挥监督下级，下级向上级负责 职务的执行建立在文件档案、常设的官员和文书班子基础之上，
上而下的，司法权力的运行带有某种平行性；
主体在权力体系中的独立性不同，行政权力的
下级主体受上级主体的指挥和控制，司法权力的 各级主体独立行使审判权
权力的作用和功能不同，行政权力是积极地去
实现国家的意志，而司法权力主要在于消极地保 障国家意志的实现不受干扰。
行政权力与政党权力
权力的目的不同，行政权力的目的是执行国家意志，实现社会
公共利益或保障社会利益的实现，即所谓普遍社会的目的取向。 政党权力的目的则是执行政党集体的意志，其所要实现的目的只 能发表社会当中部分人的利益，即所谓特殊主义的目的取向
权力的机构不同，行政权力是国家权力运行回路的一部分，但
政党权力取自成回路，本身就有一个权力输入与输出的回路
权力的合理合法度不同，行政权力作为国家权力的一部分，具
行政权力的基本特征
1、行政权力的主体是国家行政机关以及被授 予的行政管理权限的非政府组织
问：立法、司法机关是行政权力的主体吗？
国务院
宏观调控部门
专业经济管理部门
科教文、社会保障 和资源管理部门
国家政务部门
2、行政权力的客体是一个国家领土范围内所 有的公民及由公民组成的社会组织
3、行政权力的目的是实现国家意志
并要求公共事务和私人事务分开，公共财产和私人财产分开 行政管理职务工作是一项专门话的工作，官员应进行专业化的培
训 官员为完成职务工作要投入他的整个劳动力 官员执行职务是根据一般的、固定的规则进行，这些规则的知识
表现为一种特殊的学问
三、行政权力的来源
1、两种对立的观点 （1）过去认为国家权力来源于皇帝或国王，而
其实际能力 行政人员薪金不采用固定的货币形式支付
（二）现代行政权力 现代行政权力是与现代工业社会相适应的行政权力
现代行政权力的特点 行政权力的自主性增强 表现为它同外部权力的分析，也表现在作用范围日益广 泛和内部功能日趋分化 重要表现就是其为法理型权力
如何认识“行政国家”现象？
首先，行政国家的出现是大工业时代科学技术 突飞猛进和生产力迅速提高所导致的结果。
为什么会出现政府会关门这种情况？
因为在美国，政府所有的开支都必须经过国会的批准，国 会不批准，政府无法获得一分钱的拨款。因此，如果政府的预 算在国会通不过，那么，政府就无法获得财政拨款，在没有资 金支持的情况下，政府也只好关门。
3. 政治与行政二分法
德国学者J.K.布隆赤里较早提出了将政治与行政 分开的思想，行政学创始人威尔逊以及社会组织之父 韦伯都对此做了进一步的继承和发展。美国学者古德
（2）罗伯特.达尔认为个人的时间，金钱、信用、 财富和享用权，对信息的控制，尊敬或社会地 位，拥有的魅力、声望、合法性、守法性，获 得他人的支持的能力，出身或种族血统，智力 能力等
3、行政权力的具体来源 强制力 诱导力 组织制度 信息 个人因素
第二节 行政权力的特性 及其价值取向
一、行政权力的特性
第三章 行政权力
第一节 行政权力的产生和来源
韦伯认为权力意味着一种社会关系里哪怕是 遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不 管这种机会是建立在什么基础之上。
罗伯特.达尔认为权力是人类社会中普遍存在 的一种影响力
权力 是在现实的社会关系中，权力主体能够
对权力客体进行影响或控制的一种力量。
权力的分类： 按照权力特性 本原性权力：
诺全面阐述了政治与行政二分法的原理。二分法与三 权分立相对应，它把行政权力作为一个独立的领域来 看待，促成了行政学的诞生，为对行政权力的专门研 究奠定了基础。但二分法对权力的分割过于简单化， 在解释复杂现象时显得力不从心。20世纪末期出现的 新管理主义在二分法的基础上，对于政治权力与行政 权力之间的交互作用进行专门研究，提出了国家治理 权力问题，在一定程度上克服了二分法的局限性。
弹劾法官。
相互分立
结 合
相互制约
目 的
权力与权 力的平衡
国会不批钱，政府要关门
1995年11月，美国国会与白宫在“平衡预算”问题上没有 达成一致，国会迟迟不批准政府预算，致使政府的所有行政机 构，除了实在关不得的少数机构之外，其余一律由于没有经费、 没有工资而关门了。当时正值圣诞节，克林顿总统十分狼狈地 自己掏钱付电费，才使得首都华盛顿著名的“第一圣诞树”的 彩灯没有熄灭。这一僵局整整持续了七天。
6. 组织权力学说
它从组织的角度来研究行政管理权力的各
个层面。从一般组织的共同意义出发，这种学 说把行政权力视为组织中的权力，着重研究行 政权力作为一般组织权力的功能与特点，其明 显特征表现在对决策问题的重视，认为行政权 力不是简单表现为纯粹的执行，决策同样是其 重要的基本功能。这种学说并不专门对行政组 织和一般组织做专门区分，也就看不到行政组 织的特征。
4、行政权力的重要基础是国家强制力
关于行政权力的学说
1.早期分权学说 人们对于行政权力的认识，最早发端于分
权学说。一般认为，亚里士多德首开分权学说 的先河。他在《政治学》一书中将国家权力分 为三种机能：即议事、执行和审判。古罗马的 波利比阿又提出了元老院、执政官和平民会议 之间相互制约的思想。
有自然的合法性基础，政党权力属于一种集团性权力，它没有必 然的合法性，需要由法律专门规定
权力客体不同，行政权力的客体是整个社会，而政党权力的的
客体只限于党内
权力手段不同，行政权力拥有暴力威慑的后盾，且主要通过法
律手段行使，而政党则依靠意识形态等符号力量，主要通过纪律 手段行使权力。
行政权力的基础和手段
报酬性权力：这种权力的基础是主体对于资源
的控制，客体的服从是希望获得相应的资源
强制性权力：这种权力的基础是行政组织层级
结构及其所拥有的威胁和惩罚手段，客体的服 从是对强制权的惧怕
制度性权力：这种权力的基础是行政组织赖以
运行的制度规则，行政客体的服从是他们认为 行政主体具有合法性
人格性权力：这种权力取决于行政权力主体
国王或皇帝的权力来源于神秘的天意，如“奉 天承运”、“君权神受”等，因此行政权力的 行使取决于君主个人的好恶，行政权力成了加 强专职君主统治、欺压人民大众的工具 （2）人民群众才识国家权力的唯一来源，也是 执行国家意志的行政权力的根本来源
2、行政权力所依赖的社会资源的观点
（1）西蒙认为信任认同、制裁和合法性