中国农村土地制度变迁30年

（2）2004～2008年，我国农村改革史上第二轮“五个一号文件”出台和实施[7]，土地征用制度、农村建设用地制度的改革推向前台。从2000年开始，我国农村土地制度改革分两条主线向纵深推进：其一，继续完善和规范承包土地制度；其二，探索土地征用制度改革，推进农村建设用地制度改革。2000年的《宪法》修正案明确了土地征用可以采用征用和征收两种方式，成为土地征用制度改革的依据。2004年的一号文件要求“各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度，……积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法”。2005年的一号文件强调“加快推进农村土地征收、征用制度改革”；同时要求“认真落实农村土地承包政策”，“妥善处理土地承包纠纷”，“尊重和保障农户拥有承包地和从事农业生产的权利，尊重和保障外出务工农民的土地承包权和经营自主权”。 2006年的一号文件要求进一步探索征地制度改革经验，同时“健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制，有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营”。2007年的一号文件提出“稳定渔民的水域滩涂养殖使用权”，“加快推进农村集体林权制度改革”。2008年的一号文件提出“加快建立土地承包经营权登记制度”，“严禁通过‘以租代征’等方式提供建设用地。城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的试点……依法规范农民宅基地整理工作”等新内容。
2. 农村土地制度变迁的约束条件：政治权衡、改革结果不确定性和人民公社体制遗留
任何一项制度变迁都是在一定的制度环境之下发生，一定的制度环境和利益主体的目标追求构成了制度变迁的路径依赖[8]。从我国农村30年变迁的历程看，政治权衡、改革结果不确定性以及人民公社体制因素对农村土地制度变革的强大约束力，农民自发的制度创新必然遇到极大阻力和风险，此时，执政ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ解放思想和国家强力推行就显得十分必要。安徽小岗村和一些贫困地区的农民，冒着风险私自分田单干的行为，最好的诠释了农民自发的制度创新方式；而改革初期“五个一号文件”的产生和贯彻，则是执政党思想解放和“国家强力推行”的最好证明；“上面放，下面望，中间有根顶门杠”的时政民谣，以及“辛辛苦苦几十年，一夜回到解放前”的抱怨，反映了当时的社会阻力和国家强力推行的必要性。
中国农村土地制度变迁30年:回眸与瞻望[1]
发表日期：2008年8月30日 出处：中国农经信息网 作者：浙江师范大学农村研究中心 王景新 本页面已被访问 2 次
内容提要：该文回顾了“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型农村土地制度创立和完善的历程。对农民自发制度创新与国家强力推行相结合的制度变迁方式，以及“明确所有权，稳定承包权，放活流转，保障收益权、尊重处分权”的制度变迁路径进行了较系统总结；对中国农村土地制度运行态势及其效率进行了评价。在此基础上，提出用多元产权模式和制度安排，实现并保障农民土地财产权改革思路和政策建议。
（3）农村改革试验区，把承包土地制度改革引入到试验探索、普遍推广和完善阶段。中共中央政治局会议通过《把农村改革引向深入的决议》（1987.1.22）以后，农村改革试验区发展到30个[3]，其中土地制度改革试验是主要项目。如：贵州湄潭“增人不增地、减人不减地”和农村税费制度改革试验；山东平度的“两田制”试验；北京顺义县土地适度规模经营试验；苏南农业现代化建设试验；广东南海农村土地股份合作制试验；湖南怀化长期租赁开发山地试验；陕西延安“四荒”地使用权拍卖与小流域治理试验；安徽阜阳土地制度与农村税费制度改革试验”[4]。邓小平南巡讲话和党的十四大以后，稳定和深化家庭承包经营制度成为农村土地政策的主题。1993年的《宪法》修正案写入“家庭承包经营”，使其成为我国一项基本经济制度。1995年3月，国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》，对土地承包合同的严肃性、承包期限、经营权流转、农民负担和权益等做出了规定，集体土地、家庭承包经营制度的基本框架已经形成。
其次，土地承包经营的发包方式，必须公平优先、兼顾效率而不是相反。“耕者有其田”是历代农民的理想追求；满足农民的土地欲望不仅是经济发展之必须，而且是民心趋从的重要条件，因此历代统治者都必须重视农村土地问题；“均贫富”反应在土地占有关系上就是“均田地”，“强制掠夺”与“抑制兼并”折射封建王朝社会治乱及兴衰更替。因此，处理今日中国农民土地权利仍然是公平比效率更重要。但是，土地制度改革从恢复农业生产责任制起步，联产承包经营的最初含义是将农产品生产任务按田亩和劳动力分解“包产到户”，因此“按劳动力分配责任田”理所当然，同时必须照顾人口对土地的平均需要。这样一来，“按人劳比例”分配责任田[9]就成为农村土地制度变革起步阶段的最好选择。当土地承包期限不断延长，且与粮食等必需农产品的生产任务脱钩以后，集体成员平均分配集体土地才成为必然。
2、立法规范承包土地制度、改革建设用地制度的时期（2000～2008）
（1）《农村土地承包法》颁布实施，标志着“农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型土地制度正式确立。农村土地制度法制化一直伴随土地制度改革全过程。如1984年的《森林法》[5]，1985年的《民法通则》，1988的《宪法》修正案和《土地管理法》等，分别对林地和耕地承包经营做出相应规定。1999年，《农村土地承包法》纳入立法计划；2000年，中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》提出，要加快农村土地制度法制化建设，长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》（中发 [2001]18号），是我国最完整提出土地流转的规范性文件。2002年8月29日，全国人大常委会以罕见高票通过《农村土地承包法》，翌年3月1日实施，该法“是继新中国的土改法之后，另一部让农民改善经济地位的好法律”[6]。2004年颁布《农村土地承包经营权证管理办法》和修改《农业法》，2005年颁布《农村土地承包经营权流转管理办法》。一系列法律法规公布实施，表明了我国政府长期坚持家庭承包经营制度、建立“世界上最严格的土地管理和耕地保护制度”的目标追求。
——稳定承包权。其一，使农民有足够长的土地承包期限。1984年的中央一号文件规定“土地承包期限一般应在15年以上”。在第一轮承包逐步到期之际，1993年中发11号文件规定“在原定耕地承包期到期之后，再延长30年不变”。1998年9月25日，江泽民总书记讲话强调“三十年以后也没有必要再变”。其二，限制承包土地周期性的行政调整。承包土地随人口增减变化周期性调整是改革早期的通常做法，贵州湄潭“增人不增地、减人不减地”的试验推广后，开始从制度上割断新增人口与土地的联系，《农村土地承包法》规定，“承包期内，发包方不得收回承包地”，“不得调整承包地”。至此，农民获得了长期且较稳定的土地承包权。
关键词：农村土地 制度变迁 深化改革
一、农村土地制度变革历程和新框架
1、新型农村土地制度确立时期（1978-1999）
（1）恢复和拓展农业生产责任制，创立集体土地家庭承包经营制度。党的十一届三中全会原则通过的《农村人民公社工作条例（试行草案）》和《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》仍然具有“左”倾错误的痕迹，“不许分田单干”，“不准包产到户”；但谁也没有想到，这两个旨在维护和完善人民公社体制的文件，却成为打破人民公社体制、创立集体土地家庭承包经营制度的发端。农业生产责任制恢复和发展的过程，实质上是农村土地制度改革的过程。它经过了“小段包工——联产承包——大包干”过程，最终以“集体土地家庭承包经营”的形式定格。
3、农村承包土地制度变迁，分成家庭承包的耕地和其他方式承包的非耕地两大类别，循着“明确所有权，稳定承包权，放活使用权，保障收益权、尊重处分权”的路径展开
——明确所有权。（1）按乡、村、组三级分享的框架，重塑农村集体土地产权主体。如《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的由村集体经济组织或者村民委员会经营管理”；“两个以上农村集体经济组织的农民集体所有，由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营管理”；“已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。（2）界定土地所有者的权益。包括集体土地所有者在法律上的最终归属权，所拥有的发包权，土地管理权，规划、利用和管制权，合法收益权。同时，按权利和义务对等的原则，用法律制度规定所有者的相关义务。
（4）第二轮土地承包，农村土地制度改革深入到全面完善、系统的制度性安排和规范的新阶段。在第一轮土地承包到期之前，《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》（中发［1993］11号文件）提出，“在原定耕地承包期到期之后，再延长30年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的，承包期可以更长”。随后，开始第二轮土地承包试点工作。《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发[1997] 16号文件）对第二轮土地承包工作进行了具体的部署，延长土地承包期限的工作在全国展开。1998年8月修订的《土地管理法》规定，“土地承包经营期限为三十年”。同年10月，中共十五届三中全会《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》郑重声明，“要坚定不移地贯彻土地承包期延长三十年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权”。
我国农村土地制度变迁的路径依赖特征显著。首先，政治权衡和改革结果的不确定性，决定了农村土地制度改革的起点只能是恢复生产责任制，从土地经营方式的变革起步。社会主义意识形态在改革之初的约束是强有力的，要规避改革的政治风险，必须保持土地集体所有制，“两权分离”的理论和“联产承包”的实践应运而生。土地制度改革结果的不确定性风险，在很大程度上干扰了改革者的决心。
第三，人民公社所有制关系过渡到“三级所有，以生产队所有为基础”，构成了我国农村土地制度变迁的重要路径依赖。1960年代初形成的《农村人民公社工作条例》，不仅是改革初期而且是当前确认农村土地所有权、发包权、承包权的重要依据。土地所有权人民公社、生产大队、生产队三级所有，以生产队为基础，分配核算单位也以生产队为基础。所以，只能将生产队的农业用地分配或发包给本队成员，“不能打破生产队边界”。当人民公社解体以及恢复和重建乡（镇）人民政府以后，土地“三级所有”分别对应为乡(镇)农民集体所有，村农民集体和村民小组农民集体所有，并被相关法律予以固定。土地所有权三级分享的法律框架，显然照顾了人民公社所有制关系的贯性。
二、农村土地制度变迁方式和路径
1、农村土地制度变革的动力：农民的生存压力与执政党和政府顺民意的强力推动
农民生存压力是农村土地制度变革的第一推动力。人民公社体制弊端，加上十年“文革”破坏，农村经济发展迟缓，农民普遍贫穷，吃饭成为最紧迫的大事。这是改革起步时期最重要的基本国情。1957年，我国人均占有粮、棉、油分别为318.7、2.3和5.1公斤，到20年后的1978年，人均占有粮食只增加了12.7公斤，人均占有的棉花和油料反到分别减少了11.5%和16.6%；人均收入由1957年的40.5元，增加到1978年为73.8元，20年间，来自集体分配的人均收入只增加了33.3元，年均只增加1.17元。其时，农村还有2.5亿人吃不饱肚子，处在绝对贫困线以下，农民再也无法忍受贫穷的煎熬。另一方面，执政党和政府关注民生，尊重农民的选择，重视农村经济发展和社会稳定。农村土地制度改革不可避免。
（2）自1982至1986年，我国农村改革史上第一轮“五个一号文件”出台并实施[2]，初步构建了“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的土地制度框架。第一个中央一号文件肯定了“双包”制，说明它“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”。第二个中央一号文件论证了家庭经济广泛的适应性，认为它克服了管理过分集中、劳动“大呼隆”和平均主义的弊病，又继承了合作化的积极成果。第三个中央一号文件规定：“土地承包期限一般应在15年以上，生产周期长的和开发性项目……承包期应该更长一些”。第四个中央一号文件取消农副产品统购派购制度，强调“联产承包责任制和农户家庭经营长期不变”。第五个中央一号文件“鼓励耕地向种田能手集中，发展适度规模的种植专业户”。1988年的《宪法》修正案规定，“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。