论我国海洋区域管理模式下的政府间协调机制构建

论我国海洋区域管理模式下的政府间协调机制构建

海洋区域管理是一种为解决日益增多的跨行政区域涉海主体间的管海或用海矛盾而提出的海洋管理新模式，海洋区域管理为海洋综合管理提供了一种机制或者是制度的支撑，只有当通过制定适当的制度才能平衡和管理多种海洋利用的矛盾[1]。因此，其实施成功与否的关键在于能否协调好特定区域内各类涉海主体间，特别是特定区域内各层级的海洋行政管理主体之间的关系，这就要求必须建立一套完善的系统的政府间海洋管理行为协调机制。

一、我国海洋管理中政府间协调机制问题提出的背景

我国海洋管理中政府间协调机制问题的提出是理论界和实务部门在深刻反思传统的分散型海洋行业管理模式和现行的条块分割型海洋管理模式的弊端，并借鉴国外先进的海洋区域管理模式的基础上，为协调各类涉海主体的海洋行为特别是为协调各层级海洋行政管理主体的管海行为从而最终实现管海和用海行为的和谐而取得共识的一个结果。

我国传统的海洋管理模式是一种分散型的行业管理模式。这种管理模式的优点和弊端同样明显，其最大优点是各管理部门专业分工，各司其职，有利于实现管理的专业化和提高管理效率；同时该管理模式的弊端也很大，主要表现为各部门往往只依据本部门职责和从自身利益出发进行海洋管理，由于海洋具有不同于陆地的固有特点即海水的流动性强、海洋空间的复合程度高和海洋的生态系统性更明显等，多个利益不同的管理主体对同一海域同时进行行业管理，冲突和矛盾的产生是不可避免的。

如果说这种行业管理的海洋管理模式在当时中央集权的计划经济体制下，一方面由于国家的海洋管理权由中央集中统一管理，地方没有统一的海洋管理机构，另一方面由于海洋经济发展受到忽视，涉海主体间的冲突很少，以致海洋行业管理模式还能勉强维持。市场经济体制确立后，地方政府权力扩大的现实背景下海洋经济的地位不断上升，各类涉海主体间海洋关系上的矛盾不断增多，行业管理的海洋管理模式已经越来越不适应海洋管理实践的现实要求了。于是，海洋综合管理模式兴起并被政府广泛采用。

海洋综合管理模式虽然能有效克服行业管理模式多头管理带来的冲突管理和无人管理等弊端，实现统一管海的目标，但它只能解决某一行政海区内的统一

管海问题，而对于跨不同行政海区的海洋统一管理问题却无能为力。

同样为解决跨不同行政海区的海洋统一管理问题，又出现了一种新的海洋管理模式--海洋区域管理模式。关于海洋区域管理模式的定义目前尚未形成一致的权威定义，不过，国内的一些研究学者还是对海洋区域管理的内涵作了界定，其中中国海洋大学的王刚和王琪的界定较有代表性，他们将海洋区域管理的内涵界定为："海洋区域管理是综合管理；海洋区域管理是基于生态系统的管理，但不应是唯一的，也就是说区域的划分标准应是生态的，但生态的标准不应是唯一的，需在生态的标准上，结合具体区域的特征，综合其他区域划分标准进行划分；海洋区域管理是公共管理；海洋区域管理是多种手段结合的管理。"[2] 笔者认为，海洋区域管理不一定要打破原有的行政区划重新划分行政海域，也可以在现有海域行政区划的基础上通过建立一套完善系统的协调机制来整合区域内分散的、冲突的海洋管理方式，实现特定海区各级海洋行政管理主体间管海行为的和谐状态。

海洋区域管理模式下的海洋行政管理主体除了中央一级的海洋管理主体外，还包括区域内各层级的地方海洋管理主体，由于涉海管理主体多且各层级主体的追求的利益无法达成完全一致，这就要求必须建立一套完善的系统的政府间管海行为协调机制，以实现管海和用海的和谐。

二、海洋区域管理模式下政府间协调机制的理论基础和现实动因

我国现行的海洋管理体制在机构建设、海洋资源管理等方面已有相当的基础[3]，但在区域管理的背景下的海洋管理打破了传统海洋管理的机制模式，为解决区域海洋管理过程中的政府管理行为的和谐，需要研究海洋区域管理模式下政府间协调机制构建的理论基础和现实动因，进而提出相关机制构建的措施。

（一）海洋区域管理模式下政府间协调机制的内涵

要阐释"海洋区域管理模式下政府间协调机制"这一专门术语的内涵，需要先从分析协调和机制两个关键词语的意思入手。在汉语中，"协"字是"一起或共同"的意思，"调"字有"调整和调解"等意义，因此"协调"一词可被理解为两个或多个行为主体为达到行为一致实现共赢而调整各自行为的一种动作或两个或多个行为主体调整各自行为达到行为一致实现了共赢的一种状态。同样，可用拆字的方法去分析"机制"一词的内涵，"机"字本义是"器械、工具"之义，"制"字意指使器

械停止运动的动作，"机制"的本来含义是指控制某种器械的手段或方法，因此，可将"机制"的意义延伸理解为为控制某一行为主体或运行主体所采取的手段或方法。

综合上面对协调和机制两个词语的涵义分析，可对海洋区域管理模式下政府间协调机制的内涵作如下界定：为调整某一特定区域内各层级海洋行政管理主体之间存在利益冲突的管海行为而建立的一系列调控手段、方法和制度的总和。[4] （二）构建海洋区域管理模式下政府间协调机制的动因

在海洋区域管理模式下区域政府对海洋管理所投入的人力、物力、财力可能存在重复和浪费，并直接外化为机构层级过多、管理主体繁杂等现象，如何促使构建海洋区域管理模式下政府间协调机制需要分析相关动因。

1．现有海洋管理体制存在着弊端是构建海洋行政管理行政主体间协调机制的管理环境方面的原因。现有海洋管理体制弊端是管理机构的不统一，分散多头领导、职责不清造成管理中遇到好事争相管理，遇到不好的事互相推诿等现象时有发生，不利于海洋事业（如海洋环境的保护和海洋资源的可持续开发）的整体健康发展，为了规范和理顺各涉海管理主体的管海和用海行为，保证海洋事业的健康与和谐发展，需要建立一套完善系统的协调机制来整合区域内分散的、冲突的海洋管理方式。

2．海洋自身的特性在客观上也要求建立一套完善系统的海洋管理主体间的协调机制。海洋与陆地的各自属性是不同的，海洋的特性主要表现为海水的无尽流动性、海洋空间的多层复合性、海洋环境的完整生态系统性等。正是由于海洋这些特性的客观存在，当一海域发生污染事故时如果当地海洋管理部门不及时采取有效控制和治理措施的话，相邻海区必然也会受到污染影响；同样道理，因为同一海区的上、中、底不同水层的资源一般归多个海洋管理主体管理，如果某一管理主体只顾着开发自己所管辖的资源而不考虑自身开发活动对其他管理主体管辖的其它水层资源是否有破坏性影响时，很可能会影响海洋多功能的正常发挥，从而降低海洋整体价值。

3．由涉海管理主体的多层次性导致的利益多元化的分化也要求构建一套完善系统的海管主体间的协调机制来整合不同涉海管理主体的利益，以求达到海洋整体利益不受损情况下的多家共赢的结果。