大调解架构下对人民调解实务的几 点设想 论文作者

大调解架构下对人民调解实务的几点设想

论文作者：张存友

党的十五届五中全会勾画了一幅“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村蓝图。建设社会主义新农村，法制要先行。司法部近日制发了《关于司法行政工作为社会主义新农村服务的意见》，是司法行政部门贯彻落实党的十六届五中全会精神，为推进社会主义新农村建设服务采取的重大举措。

建设社会主义新农村离不开和谐稳定的农村环境。人民调解是维稳的第一道防线，在预防、化解农村矛盾纠纷中发挥着基础性作用。因此我们的人民调解工作，深得各级党委和政府的高度重视。大调解架构因势而生，旨在加强人民调解与行政调解、司法调解及民事诉讼的衔接和协调，这是高度重视人民调解工作的具体体现，也是人民调解积极作用的具体体现。

新农村建设需要我们积极探索纠纷调处的新方法、新技能，更需要我们对传统的调解观点进行大胆创新，在实践中磨出新招数、新方式。

一、对人民调解的重视应着力在解决人民调解的“先天性的贫血”问题。

人民调解工作是新时期解决人民内部矛盾的主要方式，是最受群众欢迎（免费）的解决纠纷的方式，是化解社会矛盾的第一道防线，因而得到了各级党委的重视。但笔者直言，这种重视仍然停留在理论的高度，存在着因人而异、因事而异的情形和变数。从实践上看，与加强人民调解的规范化、制度化建设进一步强化社会自律和社区调解功能，提高人民调解在人民群众中的公信力和社会影响力的要求，仍有差距。

由于司法行政部门的职能分工和人民调解的特殊性，注定了经费是制约人民调解工作发展的瓶颈，整个司法行政工作因为这个先生性的问题导致潜力无法充分发挥。真正的重视应在高层着力解决人民调解的地位和经费问题上。

人民调解委员会是有宪法依据的基层组织。应当在村民委员会选举时同时独立选举。而现状是人民调解委员会主任不是村定职干部，没有经费，许多基层干部是在凭党性、觉悟，凭一种奉献精神在无私的工作。而作为人民调解的直接主管机关乡镇司法所同样面对着不能保证正常办公经费的窘境。《人民调解工作若干规定》和《人民调解委员会组织条例》均规定人民调解委员会调解民间纠纷不收费。人民调解委员会的工作经费和调解委员的补贴经费，由村民委员会或者居民委会、企业事业单位解决。司法行政机关积极争取同级人民政府的支持，保障人民调解工作的指导和表彰经费；协调和督促村民委员会、居民委员会和企业事业单位，落实人民调解委员会的工作经费和人民调解员的补贴经费。事实上，这种规定在实际工作中的可操作性大打折扣。在经济比较落后的地区，有的地方政府财政困难，根本没有钱来支持人民调解工作，更不要指望下面的村委会来落实人民调解的工作经费和补贴了。

司法行政部门在经费上是政法部门的“弱势群体”，没有政策上的特殊倾斜，（政府财政单独预算、列支），就不能从制度上得到保证。没有经费保障的规范化本身就不规范。空谈要求司法所与党委政府协调求得“施舍”是权宜之计，要从财务制度上着力，才是根治贫血的正方。人民调解委员会承担着解决、过滤大量民间纠纷的繁重任务，是防止矛盾激化、维护社会和谐稳定的“第一道防线”。由于经费不到位，已经影响制约了人民调解工作的开展，如不采取一定措施，可能会导致这一工作的萎缩。因此在社会转型时期，要确保人民调解发挥其应有的作用，调解经费应该纳入同级政府财政预算，政府应拨出专项资金保证人民调解工作的顺利开展。

特别是村级民调主任在政策上不能解决定编定岗的情况下，应切实落实工资报酬和津贴待遇。留住人才，留住人心，调动起基层的积极性，才是最大的重视，最有效的重视。

二、对“社会矛盾纠纷调处服务中心”应当着重解决一个定位问题。

以社会矛盾纠纷调解服务中心的挂牌为标志的大调解模式，实际上是把信访局的矛盾纠纷接访和综治、司法的矛盾纠纷排查和调处的拼接和组合。体现了党委政府统一领导，综治委的统一协调，信访司法为主，职能部门各司其职，全社会共同参与的大调解机制。但在实践中，联动办公、联动办事、联动接访、联动调处的初衷并没有完全得到实现。人民调解、行政调解、司法调解三位一体仍需磨合。

笔者设想中的“社会矛盾纠纷调处服务中心”应当是乡镇政府的一个协调、指挥平台。一个与市级行政审批中心类似的行政枢纽。在本乡镇范围内负责各类纠纷的立案受理、分流指派、督查督办、调处裁决，在乡镇政府行政框架内享有立案权、指派权、督办权、督查权、听证权、裁决权、以及考核奖惩建议权、综合治理一票否决权，把责任和权利集于一起。关健的是在调处不能的情形下，可以代表人民政府做出裁决，或者叫“处理意见”。

同时，应把“中心”的各类工作规范化、流程化，便于群众监督和实际操作。只有规范、完备的调解工作程序，才能保证调解工作的质量，才能充分保障当事人的合法权益。我国的人民调解历来是灵活性有余，而程序性不足。《人民调解委员会组织条例》没有对人民调解工作程序作出明确规定，因此应当在大调解中加强对人民调解工作程序的立法建设，进一步完善现有的《人民调解委员会组织条例》，制定和完善相关的调解程序，重点加强对当事人平等权和自主权的保障，真正使大调解工作纳入法治轨道。

如果乡镇政府建立了这样一个重要的行政枢纽，把行政程序司法化，不谛是乡镇政府依法行政的创举，只有把“中心”定位在既是政府的工作平台，又是服务群众的窗口，才能真正做到事事有人问，案案有人管，按程序办事，按制度执行，既调解又裁决，小事不出村，大事不出镇，正本清源，何来群众的上访和集访呢。

三、对人民调解与诉讼调解的配合和衔接问题的探讨。

今年笔者调处了一起合伙纠纷案件，因当事人互相负气，听不进调解人员的观点和劝解，均聘请律师诉讼至法院。而人民法院的审理只能在当事人诉讼请求的范围内进行，但本案涉及的诉求不包括合伙合同终止及合伙财产的处置这两个实质性问题，主审法官建议双方通过基层组织再行协商处理。因为人民调解可以不受证据规则、诉讼请求、包括诉讼费用等各种因素的制约，可以一揽子从根本上化解矛盾，消纷止讼。虽然个案不能说明普遍性问题，但一但采用社会效果也是明显的。

在实践中，人民调解与诉讼调解的对接和配合是无章可循的，我个人认为，可以从以下几个方面来开展。

1、司法行政部门可以与法院协调勾通，法院可以多聘用基层组织的调解人员担任人民陪审员，既培训锻炼了调解人员的业务素质和水平，又可以发挥基层调解人员贴近生活、了解民情的特长，达到一个优势互补的目的；

2、法院可以设立对人民调解委员会进行指导的专门人员，从业务角度，针对一般性法律问题和调解技巧进行指导；

3、法院可以在诉讼中主动邀请当事人所在基层的调解人员参预个案的旁听或者调解；

4、法院在审判中，对经基层组织调解达成的调解协议，应依法予以支持，并在司法文书中得到体现；

5、基层调解组织也可以主动邀请法官参与调解，特别是一些专业性法律问题，通过专家释法，可以提高公信力，促成当事人达成和解；

6、人民法院可以选择一些在社区有影响的案例，放在社会矛盾纠纷调处中心以公开开庭的方式，宣传造势，支持大调解工作。

这些举措都是从加强大调解与法院诉讼调解审判工作的有效衔接出发，以期达到大调