黄河水权转换实践的意义

黄河水权转换实践的意义
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来源：《世界博览·中国卷》2009年第02期
2009年初，水利部启动了黄河水域水资源普查工作。

2009年1月15日，黄河水利工作委员会主任李国英在全河年度工作会议上指出，黄河水利工作委员会已加快水权制度建设，并初步构建了黄河水权转换管理体系，明晰了黄河水权转化第二阶段实施的目标和方向。

最近，清华大学国情研究中心副主任王亚华也发表文章，集中论述了黄河水权转换的重大现实意义。

为了解决日益严峻的黄河断流问题，2003年开始水利部黄河水利委员会(黄委)与宁夏、内蒙古两自治区共同开展水权转换试点工作。

水权转换是在不增加黄河分水指标的前提下，通过企业投资农业节水灌溉工程，促进农业节约用水，为新建工业项目提供水源，解决制约缺水地区经济社会发展的水资源问题。

王亚华对黄河水权转换实践进行了总体评价，阐述了水权市场在我国的发展前景，并对黄河流域水权市场的发展提出建议。

1999年，清华大学“黄河断流趋势、影响及对策研究”课题组发表了一份研究成果。

研究认为，黄河水资源短缺、断流现象突出，黄河农业用水比例高，但水资源利用效率低下，特别是上下游不同省份的灌溉效益差异很大。

黄河流域有潜在的水市场，引入市场配置水资源是有可能的。

但是由于水资源特性非常复杂，完全利用市场不具有可行性。

因此，课题组提出“准市场”优化配置水资源的新思路，主张我国转型期引入的水市场是一个“准市场”。

2000年，原水利部部长汪恕诚发表了“水权和水市场”这篇重要讲话。

时逢东阳一义乌水权交易事件发生，水利系统掀起了“水权和水市场大讨论”。

在此背景下，2003年黄委开始在宁蒙地区开展水权转换试点。

通过水权转换，宁蒙地区已经从过去黄河水资源的超采大户，正在变为量水而行、以水定发展，高效配置水资源的—个典范。

水权转换试点有力支持了水权水市场理论，生动证明了市场机制能够成为水资源优化配置的有效途径。

截至2008年10月，黄委已审批26个水权转换项目，其中内蒙古20个，宁夏6个，合计转换水量2 28亿立方米，节水工程总投资12.26亿元。

美国西部的水权市场，已经有一个多世纪的历史，澳大利亚的水权市场也有几十年的历史。

与这些发达国家相比，我国的水权市场历史比较短、不够成熟，但逐渐形成了自己的特点，王亚华称之为“有中国特色的水权市场”。

首先，目前宁蒙地区的水权转换实践是在政府主导下的权利转换，政府既是市场的宏观调控者、监管者，也是市场的直接推动者、参与者。

这一市场形式与我国现阶段的国情相适应。

中国的一大基本国情就是小农户分散的农业经营，全国户均土地经营规模不足0.5公顷，而在水权市场比较发达的澳大利亚墨累一达令流域，农户平均经营的土地约3000公顷，美国农户平均经营土地也高达250公顷，这两个国家以农户为基础的水权交易能够产生规模效应。

而我国的水权市场难走以农户为单位的交易模式，而必须以灌区、灌域和取水许可大户为市场交易主体。

在黄河水权转换试点中，黄委和宁蒙两自治区采取了积极稳妥的方针，在政府统一规划指导下，由灌区管理机构作为出让方，以灌区为单元进行实施，这是符合我国国情的正确做法。

中国的水权转换另一大特点是，采取“两权分离”的思路，即在国家持有水资源所有权的同时，将水资源的使用权赋予用水户。

2002年颁布实施的新《水法》，把取水许可制度赋予的权利进一步明确为取水权，这种权利本质上是“行政许可权”。

2007年颁布的《物权法》，将取水权纳入了用益物权的保护范畴，是水权质量得到提高的一个重要标志。

随着水权的权利质量的提高，水权市场也会不断完善，这就要求政府的角色应由市场的主导者逐步转向市场的监管者。

但是由于水权市场的大规模发展还涉及到一系列复杂的体制、社会和生态问题，政府仍将扮演十分重要的调控角色。

因此，在相当长的一段时期，我国的水权市场都将是一个“准市场”。

目前黄河水权转换主要是省区内、行政区内部的水权转移，理论研究表明，黄河流域的水权转换如果跨行政区和跨省区进行，可以带来更大的经济效益。

王亚华主持的国家自然科学基金项目“交易成本约束下的水权市场模拟与管理制度研究”，以《黄河流域“十一五”节水型社会建设规划》的数据进行测算表明，如果黄河引入全流域的跨省区水市场，相对于2010年全流域节水规划投资，工农业两部门之间的水交易带来的投资节约为25亿元，相当于工农两部门规划节水投资的18.5％。

如果黄河上游四个省区组成一个区域市场的话，可以节约14亿元节水投资，相当于这四省区两部门规划投资的17％。