发挥政策性农业担保优势倾力助推实施乡村振兴战略

本刊特稿当代农村财经2018年第7期自新世纪以来，我国农业生产经营方式开始由单一小农经营逐步向小农经营与规模经营并存发展转变。

为此2013年党的十八大报告首次提出培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。

为解决新型农业经营主体规模经营过程中凸显出来的“融资难”、“融资贵”问题，2015年经国务院同意，中央财政转变财政资金支农方式，开始筹建全国农业信贷担保体系。

自农担体系建设以来，国家农业信贷担保联盟有限责任公司（下称“国家农担公司”）坚决贯彻落实中央决策部署，在财政部的正确领导下，充分发挥对全国农担体系的引领带动作用，努力推动做大担保业务规模，积极撬动银行信贷资金和其他社会资本支持农业农村发展，财政资金“四两拨千斤”的作用得到有效发挥，农业农村“融资难”、“融资贵”问题正逐步缓解。

现将相关工作开展情况报告如下：一、顺应农业生产方式变化，创新财政“支农支小”新方式（一）农业生产方式的发展变化，决定了传统财政支农方式难以满足新型农业经营主体需求。

新型农业经营主体蓬勃发展，适度规模经营逐步推进，带来农户资金需求的大幅增加。

随着农业的发展，农业生产方式发生了明显的、本质性的变化，由传统的一家一户小规模、小农经济，向规模化、机械化的现代农业生产方式转变。

截至2016年末，我国已有近179万个农民专业合作社、398万个规模经营农户、1242家国家级龙头企业、约1.6万家省级龙头企业。

蓬勃发展的新型农业经营主体、逐步扩大的生产规模带来农业生产经营资金需求规模的大幅上升。

农业生产方式的变化决定了传统财政补助为主的支农方式效力减弱，难以满足新型农业经营主体的需求。

2004年起，国家相继实施农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴（下称农业“三项补贴”），有力地促进了粮食生产和农民增收。

但发挥政策性农业担保优势倾力助推实施乡村振兴战略□张洪武摘要：自新世纪以来，我国新型农业经营主体蓬勃发展，适度规模经营逐步推进，带来农户资金需求的大幅增加，但农村金融的供需失衡使得新型农业经营主体面临较为严峻的“融资难、融资贵”问题。

为改变传统财政补助支农方式效力减弱的局面，中央财政创新财政资金支农方式，在全国范围内建设兼顾“政策性”与“专业性”、具备“财政+金融”、“政府+市场”双重属性的政策性金融工具——农业信贷担保体系，解决适度规模经营融资难题。

全国农业信贷担保体系通过“看人”、“看事”的风险识别、评价管理手段，破解农村金融风险管理失效难题；通过担保、保险、期货等多种金融工具的融合运用，打造农村金融风险传导、分散、化解的完整链条和有效路径。

全国农业信贷担保体系从顶层设计着眼，从供给侧改革入手，力争构建符合农业农村特点的金融服务体系，其在理论和实践上的创新，为财政支持农业农村领域，甚至其他领域经济和社会发展提供了一个新的路径选择。

关键词：农村金融；财政支农；风险管理；农业信贷担保2本刊特稿当代农村财经2018年第7期随着农业生产方式的变化，农业“三项补贴”政策的指向性、精准性逐渐减弱，政策边际效应递减，政策效能逐步减弱。

在此背景下，国家需要对财政支农方式进行改革和创新。

（二）农村金融供需失衡，需要从供给侧进行农村金融服务体系改革。

从农村金融服务需求角度来看，现代农业对金融的需求越来越大。

随着农业经营方式的变化，与小规模农业经营相比，适度规模经营的资金需求量更大，资金使用周期更长，融资需求更加多元，对信贷等金融支持的依赖程度更高，更需要现代金融的大力支持。

从农村金融服务供给角度来看，目前农村金融服务能力和水平越来越不能满足广大新型农业经营主体需要。

第一，农村金融服务供给总量不足，各地新型农业经营主体反映最为普遍的就是“融资难、融资贵”问题。

第二，目前金融服务在期限上、品种上、成本上不能契合农业产业需求，不符合农业产业特点和农村社会特征。

第三，农村金融机构提供的产品少、服务方式单一，金融服务保障的深度和广度不够，新型经营主体个性化与差异化的需要难以得到满足。

商业银行、商业性担保公司等传统金融机构缺乏支持农业生产经营的动力。

主要原因在于：第一，农业信贷资金单笔规模相对工商业小，商业银行操作成本高，收益难以覆盖尽调与审批成本，出于商业资本逐利的理性，传统商业银行和商业性担保公司不愿意投入农业。

第二，传统金融机构至今仍无法破解农村金融风险管理难题。

由于新型农业经营主体缺乏有效抵质押物，财务信息不够完整、规范，同时面临市场与自然双重风险，无法满足银行等传统金融机构的风险管理要求，因此商业银行支持农业项目的意愿较低。

截至2016年底，我国有7225家融资担保公司，到2017年底，我国仍然拥有6700多家融资担保公司，但农业产业的特殊性，决定了商业性担保公司与商业银行面临同样的风险管理难题，难以承担起为新型农业经营主体提供信贷担保的主力军责任。

（三）坚守农担政策性定位，破解财政补贴效力减弱、传统金融支农动力不足的难题。

党中央、国务院对农村金融服务供需矛盾，对制约农业农村发展的“融资难、融资贵”问题高度重视。

习近平总书记强调，“农村金融仍然是个老大难问题，解决这个问题的关键要在体制机制的顶层设计上下工夫，建立适合农业农村特点的金融体系”。

李克强总理指出，“发展融资担保是破解‘三农’融资难、融资贵问题的重要手段和关键环节”。

传统补贴方式的效力减弱、农村金融供需失衡、传统金融机构支农动力不足，倒逼财政支农方式进行改革和创新。

长期以来，我国支农方式或采用财政直接补贴、项目直接投入、行政命令银行降息等纯政策性手段，或采用将之置于市场、任其自由发展的纯市场化策略，但是从实际情况看，两者均没有取得预期效果。

此种困境要求必须改革财政资金的使用方式，顺应农业生产经营由传统小农经济向现代农业经营方式的本质性变化，改变传统“撒胡椒面”的补贴方式，提高政策导向的精准性。

因此，创造性由财政资金出资作为资本金建立政策性农业信贷担保机构，并通过中央财政对其进行持续的担保费补助和代偿风险补助维持其政策性属性，是顺应生产方式变化，解决上述困境的有效创新。

2015年5月，经国务院批准，财政部、农业部联合印发了《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》（财农〔2015〕31号），提出支持粮食适度规模经营资金重点要支持建立完善农业信贷担保体系。

2015年7月，财政部、农业部、银监会联合印发《关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》（财农〔2015〕121号），对全国农业信贷担保体系建设进行了全面部署，决定用三年左右时间，将农业支持保护补贴（由农业“三项补贴”，即农作物良种补贴、种粮农民直接补贴、农资综合补贴合并而来）中20%的存量部分，加上种粮大户补贴试点资金和增量资金，每年230亿元左右用于支持适度规模经营，分三年将690亿元资金作为注册资本金，构建起完整的专门支持农业适度规模经营的担保、再担保组织机构体系。

其中利用540亿元资本金在全国各省、自治区、直辖市、计划单列市建立省级农业信贷担保机构，并向市县延伸业务分支机构，直接为新型农业经营3本刊特稿当代农村财经2018年第7期主体提供信贷担保服务；利用150亿元资本金组建国家农业信贷担保联盟有限责任公司，为省级机构分险增信。

农担体系兼顾“政策性”与“专业性”，是一个具有“财政+金融”、“政府+市场”属性特征的政策性金融工具。

其中“政策性”体现在农担体系的目标任务由政府下达，政策支持由政府提供，通过每年一定水平的财政资金持续补助农业担保业务代偿风险、担保费来支持农担公司的可持续运营；此外，农担体系以现代金融为工具、以市场化、公司化的运作方式为手段。

从本质上讲，农担体系是较为特殊的金融机构，虽然以企业法人的形式存在，但不以赢利为目的，有很强的政策目标。

农担体系承担的是财政的工作任务，提供的是“准公共产品”，是财政工作的另一种方式，是财政伸在市场里的一只手，是财政体系新的工作力量和组成部分。

国务院出台的《关于促进融资担保行业加快发展的意见》（国发〔2015〕43号），强调“对于服务小微企业和‘三农’等普惠领域、关系经济社会发展大局的融资担保业务，尊重其准公共产品属性”，进一步明确了农担业务的准公共产品属性。

农担体系的政策性定位，决定了中央财政补助是其可持续发展、保持支农力度的关键和基础。

担保行业具有高风险、低收益的典型特征，服务小微企业和“三农”等普惠领域的担保业务，被定义为“准公共产品”。

在担保行业难以形成有效盈利方式和可持续发展模式的情况下，农担体系的建立带有明确政策目标，更应在财政资金支持下，坚守政策性定位。

对农担体系的财政补助，实质上是对财政支农资金使用方式的调整和创新。

以财政资金作为农担公司注册资本金，目的是为了增强银行向农户发放贷款的信心，实际上是将其作为新型农业经营主体的抵质押物，新型农业经营主体使用的不再是财政的直接补助资金，而是银行的信贷资金。

这种财政资金的使用方式是一种市场化的方式，与财政资金传统使用方式相比有着本质的变化，必须要在市场参与各方自愿和意愿得到满足的条件下才能完成和实现。

此种方式既要考虑农户的贷款意愿和融资成本，同时也必须考虑银行的贷款本金安全和合理利息收益，调动起银行的放款积极性。

此种方式作用效果的实现需要一定时间和过程，不是传统的行政方式，一厢情愿或通过行政命令银行放贷的方式，实践证明都难以见效，也不可能一蹴而就、一朝一夕达到预期效果、解决预期问题。

由财政直接补贴方式调整为对政策性担保业务提供持续性代偿风险补助，有助于支持农担体系的持续运营，是支持农担机构开展政策性担保业务的根本政策保障，是财政发挥“四两拨千斤”杠杆撬动作用的支点。

由于担保是一种“准公共产品”，对其最重要的是两个方面：一是担保公司注册资本金的属性应该是财政政策性资金，而不能是商业资本，商业资本由于其具有趋利性，会影响到担保公司完成带有政府政策性的目标。

二是在财政注资形成一定规模本金的担保公司之后，最重要和关键的不再是本金，而是担保公司在开展业务和完成政策性目标任务过程中客观形成的一定比例的代偿风险，是否有持续的财政预算资金安排予以政策性补助。

如果财政能同时安排担保费补助和贷款贴息，则更有助于担保公司解决“融资贵”的问题，增强担保公司在银担合作中的主动权和对银行放贷积极性的调动能力。

财政对农担体系政策性补助的缺位或滞后，可能导致农担体系难以坚持政策性定位，被迫向商业模式转变，并带来潜在审计风险。

在政策性担保模式下，不以赢利为目的农担机构可以综合考量担保业务的成本、风险等因素，既算经济账，又算政治账、社会账，而不是只考虑公司的成本和风险最小化、收益最大化，更有利于在公司可持续发展与实现政府赋予农担的政策性目标之间找到平衡点，专注于为新型农业经营主体融资提供服务，更有利于解决“融资难”、“融资贵”问题。