关于推进镇财市管镇用改革的实践与探索
中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》
中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》文章属性•【制定机关】中共中央办公厅,国务院办公厅•【公布日期】2016.12.19•【文号】•【施行日期】2016.12.19•【效力等级】党内规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】行政法总类综合规定正文中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》（2016年12月19日）2010年以来，按照中央统一部署，一些地区开展了经济发达镇行政管理体制改革试点，取得了预期成效，为探索和创新新型城镇化行政管理体制提供了可借鉴的经验，但仍存在人口集聚多、经济规模大的经济发达镇行政管理体制不适应等问题。
为贯彻落实党的十八届三中全会提出的“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”精神和加快推进新型城镇化的部署要求，加强对经济发达镇行政管理体制改革工作的指导，现提出以下意见。
一、总体目标全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，以加强基层政权建设、巩固党的执政基础为核心，以扩大经济社会管理权限、完善基层政府功能为重点，以探索建立简约精干的组织架构、务实高效的用编用人制度和适应经济发达镇实际的财政管理模式为保障，构建符合基层政权定位、适应城镇化发展需求的新型行政管理体制，进一步激发经济发达镇发展内生动力，充分发挥其对周边辐射带动作用，为推进基层治理体系和治理能力现代化、提高新型城镇化质量水平和加快实现城乡统筹发展提供体制机制保障。
二、改革任务（一）扩大经济社会管理权限。
根据经济发达镇工作实际，重点强化发展产业经济、提供公共服务、加强社会管理和城镇规划建设等职能，完善基层政府功能。
理顺县（市、区、旗）和经济发达镇的关系，做到权责相称。
下级政府财政运行综合绩效评价探索与实践——以J市三个乡镇试点为例
下级政府财政运行综合绩效评价探索与实践———以J市三个乡镇试点为例荫杨玲易四元苏晓民徐玉娇揖摘要铱为贯彻落实叶中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见曳袁推动地方政府提高财政资源配置效率袁促进预算绩效管理提质增效袁2023年湖北省财政厅启动了对下级政府财政运行综合绩效评价试点工作遥本文围绕J市下辖三个县尧市尧区财政部门开展的乡镇财政运行综合绩效评价试点袁简要分析乡镇政府财政运行综合绩效评价现状尧指标体系设计思路袁梳理重难点及经验袁为如何高质量完成乡镇基层财政运行综合绩效评价及指标体系建设提供参考遥揖关键词铱乡镇财政运行绩效评价评价指标体系绩效管理一尧引言2014年袁财政部印发叶地方财政管理绩效综合评价方案曳提出袁对全国36个省财政管理情况进行综合评价袁将评价结果作为相关转移支付分配的重要参考依据遥2016年袁财政部发布叶财政管理绩效考核与激励暂行办法曳袁对全国36个省的预算执行进度尧收入质量尧地方政府债务管理等7个方面开展年度考核遥2018年袁叶中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见曳明确指出袁要把各级政府收支预算全面纳入绩效管理袁推动提高收入质量和财政资源配置效率遥2018年和2020年袁财政部又相继印发新版叶财政管理工作绩效考核与激励办法曳袁对2016年规定的考核内容进行优化完善袁将预算资金使用总体效果纳入考核范围袁旨在贯彻落实关于推动社会经济高质量发展的相关要求遥2018年9月袁中央提出开展财政运行综合绩效评价后袁北京尧山东尧河北尧辽宁尧浙江尧安徽等多地探索开展了省级对市级或市级对县渊区冤财政运行综合绩效评价试点袁形成了各具特色的指标体系和评价机制袁各地评价内容尧重点和评价指标体系设置存在较大差异袁尚缺乏野共识冶遥从总体看袁我国政府财政运行综合绩效评价处于起步探索阶段袁尚未形成成熟的指标体系和评价机制袁与全面预算绩效管理的目标和要求有一定差距遥下级政府财政运行综合绩效评价是通过制定科学尧合理的绩效评价指标袁运用恰当的评价方法袁上级财政部门对下级政府的财政运行情况进行综合分析和评价袁用以考察财政职能履行及其带动的地方政府绩效实现程度袁即关注财政投入与管理工作的效率性袁同时又考核对于政府核心绩效的效益性与可持续性遥评价地方财政运行质量袁能及时防范化解财政风险袁推动地方政府提高财政资源配置效率遥乡镇财政是我国野五级财政冶体系的最基层袁在推进乡镇社会各项事业和经济快速发展中发挥重要作用遥乡镇财政运行是乡镇履职的基本保障袁同时也是财政管理的短板和薄弱环节遥目前袁乡镇财政收入主要来源于上级转移支付补助收入袁乡镇财政支出包括除教育尧卫生尧司法尧林业尧民政优抚尧国土以外的全部支出遥随着税费改革的进一步深入袁人员经费尧政府运转和民生配套等刚性支出大幅度增加袁乡镇财政收支难以平衡袁矛盾日益突出遥二尧J市对3个试点乡镇政府财政运行综合绩效评价的实践探索渊一冤基本情况2023年7月袁湖北省财政厅下发叶关于开展2022年度下级政府财政运行综合绩效评价试点工作的通知曳袁J市下辖三个县尧市尧区财政局本着野先易后难尧先小后大尧以点带面冶推进原则袁从各管辖区乡镇中选取1个乡镇作为试点袁选取的乡镇分别是A镇尧B镇尧C镇袁详见表1遥三个试点乡镇体量适中袁产业特色尧地理区位尧财源建设尧财政体制结算尧人口和收入规模等方面各具特点袁具有一定代表性袁为探索乡镇政府财政运行综合绩效评价能提供一定的参考作用遥渊二冤乡镇财政运行综合绩效评价指标设计绩效评价的核心在于绩效评价指标遥目前下级财政运行综合绩效评价尚处于起步阶段袁全省乃至全国袁都没有形成一套统一尧规范的评价指标体系袁各省均处于探索阶段遥指标体系的缺乏尧评分标准的不明确袁对全面考核乡镇政府的管理水平和履职效能存在难度遥因此袁指标体系设计成为绩效评价的首要任务遥本次评价体系的构建历经野全面调研搭框架要分类收集建体系要反复论证提指标要广征意见优内容冶四个阶段院1.全面调研搭框架遥财政运行是指政府集中收入用于满足公共需求袁达到优化资源配置和地区发展的目标曰综合绩效则是指财政投入带来的产出和产生的经济尧社会尧生态等效益遥因此袁财政运行综合绩效评价需要遵循野收入要管理要支出要产出和效果冶的逻辑顺序袁同时关注财政运行可持续性遥评价时采用座谈方式袁调研了试点乡镇政府职能尧产业特点尧财源建设尧支出结构尧体制结算尧履职效益尧财政收支平衡性与可持续性等情况袁初步搭建财政收入尧财政支出尧财政管理效率尧财政运行成效及财政可持续性等5个一级维度指标遥2.分类收集建体系遥一是借鉴其他省尧市试点经验遥目前多地已探索开展了下级政府财政运行综合绩效评价试点袁形成了各具特色的指标体系袁虽尚未形成成熟的指标体系和评价机制袁但也为后续评价体系的构建提供了素材和经验参考遥二是参考部门整体绩效考核指标遥乡镇政府和部门在财政管理上具有异曲同工之处袁故设计野财政管理效率冶维度考核指标时袁参考了部门整体支出绩效评价考核指标遥三是结合地区考核指标遥在设计野财政运行成效冶维度指标时袁可考虑县市区对乡镇的镇域经济考核尧年度绩效考核指标袁使财政运行综合绩效评价与经济社会发展综合考核等相匹配遥四是借鉴县级财政管理绩效综合评价指标遥2018年财政部印发叶县级财政管理绩效综合评价方案曳袁明确县级财政管理绩效综合评价内容包括规范预算编制尧强化预算执行尧提高收入质量尧优化支出结构尧增强财政可持续性尧加大预决算公开等六个方面袁在设计野财政收入冶野财政支出冶及野财政可持续性冶等考核指标时可予以借鉴遥3.反复论证提指标遥由于试点乡镇在财源建设尧体制结算模式尧产业特点等方面存在差异袁需要在初步搭建的指标体系中袁提炼出切合乡镇实际的考核指标遥如A镇与城区接壤袁城镇化率很高袁无划定的基本农田保障范围袁则不必设置野人均耕地面积冶指标来考核乡镇落实耕地保护情况遥乡村旅游是C镇的产业特色之一袁则需要设置野乡村旅游接待游客增长率冶指标来考核乡镇旅游经济发展情况遥4.广征意见优内容遥设计出初步评价体系后袁各县市区财政部门牵头组织绩效股尧预算股尧债务股等相关人员袁集中对评价体系进行把脉问诊尧寻医问药袁提出了建设性的修改完善意见袁使评价体系更加科学尧合理袁有效弥补了中介机构在财政政策尧知识结构等方面存在的不足遥渊1冤将聚焦落实野过紧日子冶思想融入体系遥野公用经费保障率冶指标的评分标准袁从野逸100%袁得满分冶袁修改为野在80%要100%之内袁得满分曰约80%或者跃100%袁不得分冶遥渊2冤适当降低乡镇民生支出占比目标值遥地市级民生支出占比平均标准一般在80%左右袁但教育支出尧社会保障支出等民生支出一般会集中在地市级部门袁不会下放至乡镇袁故对于乡镇而言袁可适当降低民生支出占比目标值遥渊3冤将村级野三资冶管理情况及惠民惠农政策落实情况纳入体系遥乡镇对村级野三资冶管理尧惠民惠农政策落实情况负有监督管理职责袁故应将其纳入体系袁考核乡镇对村级监管职责的履行情况遥经过四个阶段的精雕细琢袁最终构建形成了综合绩效评价指标体系渊见下页表2冤遥渊三冤对试点乡镇财政运行综合绩效评价的结论评价小组人员将收集的数据和资料进行整理分析袁对照设计好的乡镇财政运行综合绩效评价指标体系袁对A镇尧B镇尧C镇政府财政运行综合绩效每一指标逐项考核袁进行客观评价袁综合得分分别为74.95分尧70.23分尧69.19分袁评价等级均为野中冶袁具体情况见第23页表3遥渊四冤试点乡镇财政运行综合绩效评价中发现的问题员.预算编制粗放袁不科学尧不完整遥一是年初预算编制不准确袁如B镇仅包含当年调度资金袁未包含上年结转结余资金以及乡镇争取的上级部门资金袁导致预算项目与实际执行项目相脱节遥二是预算编制不完整袁未编制政府采购预算遥三是部分日常公用经费预算超过单项定额标准遥四是预算编制不细化尧不科学袁部分乡镇未编制资金测算明细遥五是测算依据不准确袁预算编制与工作计划任务不匹配遥圆.未设置绩效目标和绩效指标袁预算绩效管理薄弱遥一是未设置绩效目标和绩效指标或设置不够合理遥主要表现为院项目支出绩效目标设置不合理袁项目内容描述不具体曰项目支出绩效指标设置不完整袁未设置产出指标袁仅设置效益指标和满意度指标曰项目支出绩效指标中二级指标与指标名称不匹配袁如将数量指标野刷黑里程冶归类为经济效益指标遥二是绩效管理意识弱袁未按要求开展事前绩效评估尧绩效监控和绩效评价袁绩效管理工作开展不到位遥猿.管理制度不健全袁执行不严袁管理水平不高遥一是资产管理不规范遥主要表现为院未编制资产采购计划袁新购资产未录入资产管理系统袁未定期对资产进行盘点尧对账袁固定资产存在账实不符现象遥二是财务管理不规范遥主要表现为院财务管理制度不够健全袁未制定政府采购管理尧绩效管理制度曰项目资金使用不规范袁存在超范围支出曰财务人员力量薄弱袁会计核算比较随意袁收入支出来源不准确袁财务账与预算账收支脱节遥源.收入质量不高袁财源税源增长困难遥一是乡镇财力主要依赖于转移性收入遥三个试点乡镇中袁A镇规上企业多袁税收来源丰富曰B镇和C镇企业税收来源少袁乡镇财力主要依赖于上级财政的转移性收入以及乡镇争取上级部门的其他收入遥其中院A镇2022年地方财力供给率94.29%袁B 镇地方财力供给率5.98%袁C镇2022年全部系上级财政拨付的转移性收入遥二是重点税源管理不表2乡镇政府财政运行综合绩效评价指标体系精细袁培育优质税源措施不力遥B镇和C 镇未建立税源台账袁辖区内原有企业规模小尧数量少袁经济发展动力不足袁招商引资进驻企业投资增长后劲乏力袁未培养年地方留存税收超50万元的新纳税企业袁培育优质税源措施不够遥缘.民生支出占比下降袁公用经费超标准保障袁支出结构不合理遥一是2022年度民生支出占比及人均财政支出袁相对于2021年度有所下降遥二是公用经费超标准保障遥在压减一般性支出的大环境下袁A 镇公用经费超标准保障10.08%袁B 镇公用经费超标准保障57.93%袁支出结构和成本管理水平需要提高遥远.暂付款规模大袁财政供养人员超编袁财政可持续存在风险遥一是暂付款尧应付款项规模居高不下袁清理难度大遥2018年以前形成暂付款消化慢袁2019年以后新增暂付款超限额遥暂付尧应付款项多属历史遗留问题袁清理难度大遥二是猿个试点乡镇聘用人员占比超10%袁财政供养人员超编现象严重遥渊五冤提高试点乡镇财政运行的相关建议1.提高预算编制前瞻性袁强化预算约束性遥一是按照财权与事权相匹配的原则袁全口径编制预算袁使预算编制和执行都能够客观反映乡镇的收支规模遥二是合理编制预算袁增强预算的科学性尧精确性遥年初预算申报时袁财务部门与业务部门加强沟通袁联合编制袁实现野应编尽编冶遥2.树立绩效理念袁提高预算注院J市乡镇尧街道尧管理区渊农场冤共128个袁其中一类57个袁二类61个袁三类10个遥绩效管理水平遥一是开展预算绩效管理培训和宣传袁让基层政府牢固树立绩效理念袁建立野花钱必问效袁无效必问责冶的自我约束意识和主体责任意识遥二是科学设置绩效目标袁加强绩效考核遥制定绩效目标专题培训计划袁定期开展设置尧审核尧批复以及调整尧应用等绩效目标管理环节的学习袁提升乡镇全体人员绩效目标管理理论知识水平遥结合乡镇职责尧年度工作计划袁合理设定乡镇财政综合运行绩效目标和项目支出绩效目标遥三是提高绩效监控和绩效自评质量袁强化结果应用袁推动绩效问责切实落地袁建立绩效问责机制遥3.建立健全管理制度袁提升内控管理水平遥一是健全资产管理制度袁定期对资产进行盘点尧对账袁确保资产账实相符袁规范资产管理遥二是健全财务管理制度袁严格预算执行和财务管理遥三是严格执行政府采购政策袁加强对确定采购需求尧落实采购政策尧选择采购方式尧选取评审专家尧公开采购信息尧组织质疑答复尧签订采购合同尧组织履约验收等环节和过程的内部控制和风险管理遥四是加强业务培训袁切实提高乡镇财政管理业务水平遥4.积极涵养税源袁加强税收征管袁缓解财政收支压力遥一是加强税收收入征管遥加强对税收运行态势和收入进度的预测分析袁增强组织收入的预见性曰二是建立税源台账袁重点税源和重点税种的监管和清查工作要加强袁税收管理既抓大也不放小袁多渠道提高小税种对地方税收的贡献率曰三是加强部门间的沟通协调袁努力挖潜增收曰四是积极涵养税源遥在稳固原有税源基础上袁大力挖掘新兴税源遥综合运用财政贴息尧税收优惠尧信用担保尧政府基金引导等方式袁支持新兴产业发展袁支持项目建设和招商引资袁开辟后续财源遥5.合理运用财力袁优化支出结构袁降低财政运行成本遥一是做好支出管理工作遥在保工资尧保运转的基础上袁对照以前年度支出情况细化分析行政运行成本袁大力精简整合公务活动袁严格控制一般性支出增长曰二是强化资金统筹使用袁资金向民生支出倾斜袁把有限的财力用在野刀刃冶上曰三是积极争取专项转移支付资金以及上级部门资金袁减少乡镇所承担的民生配套资金袁拓宽乡镇财力遥6.加强应付款项和暂付款管理力度袁控制人员规模袁增强财政可持续性遥一是加大暂付款项的清收力度袁盘活存量资金遥财政部门应全面梳理财政暂付款袁并加快催还借款袁有些历史借款很难追回袁事实上已经是坏账袁在履行必要的追缴程序后袁仍无法收回袁建议核销处理袁确保2018年底前形成的暂付性款项在2023年底前消化完毕遥同时对财政暂付款用途尧借款时间尧支付范围等进一步严格规范袁在推动存量暂付款清零的基础上严控增量袁防控财政运行风险遥二是加强应付债务管理袁控制债务规模遥建立债务风险预警机制袁妥善处理存量债务袁防范化解财政金融风险遥三是严控财政供养人员袁确保只减不增遥明确各岗位人员职责任务袁合理分工袁合理调配人员袁加强部门间尧人员间协同配合袁提供工作人员办事效率袁控制工作人员数量遥三尧开展乡镇财政运行综合绩效评价面临的主要问题与建议渊一冤开展乡镇财政运行综合绩效评价面临的问题1.乡镇财务管理不精细袁收入支出来源不清晰袁导致收入和支出评价受限遥年初预算仅包含当年调度资金袁项目预算与实际执行相脱节遥乡镇收到上级财政下拨资金后直接转入特设专户袁再从特设专户列支资金袁导致国库系统资金使用情况与乡镇资金实际使用情况不一致袁资金脱离监管遥财务做账随意袁未设立专项核算袁统计项目收支困难遥会计核算时袁不管资金的来源渠道和实际性质袁收到和支付款项统列入单位的收入尧支出或往来科目遥2.乡镇绩效管理基础弱袁没有统一规范的评价指标体系和评分标准袁影响绩效评价结果质量和横向可比性遥现场评价过程中袁一方面发现乡镇一级政府绩效基础工作薄弱袁财政运行的年度绩效目标不明确袁特别是效果类指标不具体袁相关数据和资料的获取存在一定局限性曰另一方面袁各省财政运行综合绩效评价均处于探索阶段袁各地的评价体系差异大尧评分标准不明确袁借鉴有限遥对不同乡镇绩效评价时袁如何构建一套科学可行的评价体系袁全面考核乡镇政府的管理水平和履职效能袁做到评价结果横向可比存在难度遥3.乡镇财政管理体制较复杂袁增加评价工作的难度遥乡镇政府作为五级财政体制下的基层一级政府袁社会功能事务繁重袁财政收入主要依靠上级财政转移支付和补助袁自身造血功能不足袁且收入来源单一袁保障水平低袁收支矛盾突出袁财力十分紧张袁基本运转难以保障遥事权和财权的不统一袁针对财政支出推行的绩效管理缺少资金流的支撑袁在区分和客观评价乡镇履职效能与财政运行支出之间关联性上增加了难度遥渊二冤完善乡镇财政运行综合绩效评价工作的建议1.聚焦基层财政管理袁抓住乡镇政府财政运行绩效野关键点冶遥一是完善预决算编制工作遥首先袁按照规定全口径规范编制预算袁充分做好预算前期调研和测算袁明确预算测算依据袁细化项目成本构成曰其次袁明确相关部门职责袁加强预算执行进度监控袁提高预算执行过程中资金管理效率曰再次袁规范乡镇会计基础工作管理袁提高会计信息质量遥二是加强业务财务人员绩效管理内容培训袁规范会计核算袁准确反映乡镇收入与支出袁切实提高乡镇财政管理业务水平遥三是将财政资金绩效评价的关注环节前移至预算编制袁做好事前绩效评估袁突出财政资源的分配绩效遥2.建立乡镇财政运行综合绩效评价机制与流程袁巩固应用试点评价经验遥一是建议地方总结试点经验袁出台全面推进乡镇财政运行评价的指导性文件袁制定贴合乡镇实际情况的指标体系和评分标准袁明确各项考核重心与各部门的职责分工袁规范具体评价工作流程袁强化评价工作的规范化和标准化遥二是重视绩效评价结果应用袁县市区对乡镇的年度综合考核要把评价和整改落实结果纳入考核内容袁作为乡镇预算安排尧优化支出的重要参考依据袁进一步推动乡镇政府改进政府工作袁降低行政成本袁提高政府效能袁让财政资金在乡镇运行中提质增效遥3.积极争取上级资金袁发挥乡镇特色经济效益遥一是正确处理事权与财力的关系袁坚持以事定支的原则袁向上级财政积极寻求支持袁充分利用转移性资金开展民生尧扶贫尧突发等重点工作任务遥二是开源节流袁积极开拓税源遥依托乡镇优势和生态环境资源袁因地制宜袁发展特色经济袁促进乡镇经济高质量发展遥姻渊作者单位院湖北五环会计师事务有限公司尧荆州职业技术学院经济管理学院尧合和掖武汉业会计师事务所掖特殊普通合伙业尧沙市区财政局冤要要要要要要要要要要要要要要要参考文献[1]谢可川袁逄锦丽袁安佰欣.下级政府财政运行综合绩效评价新思路要要要以山东省日照市五莲县三个乡镇试点为例[J].财政监督袁2022袁(06). [2]李伟袁王伟.乡镇财政运行综合绩效评价指标体系建设探索要要要以山东葛家镇试点为例[J].财政管理袁2022袁(09).[3]刘国永袁夏和飞袁俞顺良.地方政府财政运行综合绩效评价体系探索与实践[J].财政管理袁2022袁(05).[4]徐晓阳袁李利袁许娅茹.描绘财政运行综合绩效评价路线图[N].中国财经报袁2022-06-18.渊本栏目责任编辑院尹情冤。
广东省人民政府办公厅转发省财政厅关于推进镇(乡)财政和村级财务管理方式改革试点工作指导意见的通知
广东省人民政府办公厅转发省财政厅关于推进镇(乡)财政和村级财务管理方式改革试点工作指导意见的通知文章属性•【制定机关】广东省人民政府•【公布日期】2007.11.14•【字号】粤府办[2007]96号•【施行日期】2007.11.14•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】财务制度正文广东省人民政府办公厅转发省财政厅关于推进镇（乡）财政和村级财务管理方式改革试点工作指导意见的通知（粤府办〔2007〕96号）各地级以上市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：省财政厅《关于推进镇（乡）财政和村级财务管理方式改革试点工作的指导意见》业经省人民政府同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。
执行中遇到的问题，请径向省财政厅反映。
广东省人民政府办公厅二○○七年十一月十四日关于推进镇（乡）财政和村级财务管理方式改革试点工作的指导意见（省财政厅）为加强广东省镇（乡）财政管理，建立完善基层政权运转的财力保障机制，进一步规范农村财务管理，加快推进社会主义新农村建设，省人民政府决定在东莞市、潮安县进行镇（乡）财政和村级财务管理方式改革试点，在蕉岭县、徐闻县进行镇（乡）财政管理方式改革试点，在德庆县、清新县进行村级财务管理方式改革试点。
现就改革试点工作提出如下意见：一、指导思想与改革目的以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，按照建立公共财政体制的要求，改革镇（乡）财政管理方式，规范财政收支行为，确保基本支出需求，切实缓解镇（乡）财政困难，防范化解财政风险，促进镇（乡）政府职能转变。
进一步加强农村集体财务管理，促进村务公开和民主理财，防止集体资产流失，维护资产所有者的合法权益，确保农村基层组织正常运转和社会稳定，加快推进社会主义新农村建设。
二、基本原则（一）积极探索，依法推进。
按照现行法律法规规定，积极探索新形势下镇（乡）财政和村级财务管理的新方式，依法推进镇（乡）财政和村级财务管理方式改革。
乡镇财政资金监管调研报告
乡镇财政资金监管调研报告为扎实开展财政预算部门会商和乡镇财政资金监管帮联工作，全面提升我市乡镇财政资金管理的规范性、有效性和安全性，我局于近期开展专题调研，对全市乡镇财政资金监管的基本情况、主要做法、取得的成效进行了全面总结，对工作中存在的问题进行了深入分析，并结合实际提出了具体的工作思路和举措。
一、乡镇财政的基本情况（一）乡镇财政经济概况现有98个乡镇，其中19个镇、63个乡、16个街道办（园区），乡镇耕地总面积360260公顷，总人口568万人，其中乡村人口431万人。
全市乡镇财政一般预算收入75.03亿元，其中：税收收入73.8亿元，非税收入1.23亿元；乡镇政府基金收入10.56亿元，乡镇预算外财政专户资金收入3755万元。
乡镇财政年一般预算收入1亿元以上的乡镇15个，5000万元至1亿元的乡镇16个，1000万元至5000万元乡镇48个，500万元至1000万元乡镇17个，500万元以下乡镇2个。
（二）乡镇财政机构概况全市共有乡镇财政所（分局）98个，覆盖全市所有乡镇，其中：财政所68个，财政分局30个；副科级建制24个，股级建制74个。
村级财务由乡镇财政所代理的乡镇80个，占总数的81.6%。
（三）乡镇财政从业人员概况乡镇财政从业人员813人，按编制性质分，行政编制76人，占9%；事业编制490人，占60%；县级聘用人员207人，占26%；其他身份人员40人，占5%。
按年龄结构分，30岁以下的81人，占10%；31-45岁的415人，占51%；45岁以上317人，占39%。
按学历状况分，本科及以上学历319人，占39.6%；大专学历的424人，占52%；中专、高中学历的67人，占8%；高中以下学历的3人，占0.4%。
按专业技术水平分，具有专业技术职称人员共有637人，占总数的78%，其中：高级职称14人，占2%，中级职称195人，占24%，初级职称428人，占53%。
（四）乡镇财政的职能和任务1、乡镇财政的主要职能一是完善财政预算管理，做好农村公共服务；二是用好用足财政政策，支持乡镇经济发展；三是贯彻落实“三农”政策，建立服务工作机制；四是强化财政监督职能，提高资金使用效率。
中共中央纪委规范乡村财务管理工作
中共中央纪委、监察部、财政部、农业部关于进一步规范乡村财务管理工作的通知中纪发〔2006〕24号各省、自治区、直辖市纪委、监察厅(局)、财政厅(局)、农业厅(局): 根据中央纪委第六次全会部署,为进一步规范乡村财务管理工作,财政部、农业部分别制定了《关于进一步加强和规范乡镇财政财务管理工作的暂行办法》和《关于进一步加强和规范村级财务管理工作的暂行办法》。
现印发给你们,请认真贯彻执行。
规范乡村财务管理工作,是加强农村基层党风廉政建设的重要内容,是改进农村基层干部作风、维护农民群众切身利益的重要举措。
做好这项工作,对于促进农村社会和谐稳定、推进社会主义新农村建设具有重要意义。
各地区各部门要充分认识规范乡村财务管理工作的重要性和必要性,切实加强组织领导,采取有效措施,确保两个《暂行办法》落到实处。
各级财政、农业部门要各负其责,加强对规范乡村财务管理工作的政策指导和情况综合。
财政部门主要负责规范乡镇财务管理工作，农业部门主要负责村级财务管理工作,对于财务管理混乱的乡镇和村,要进行集中清理整顿。
各级纪检监察机关要严格执行纪律,加强对两个《暂行办法》执行情况的监督检查,对发现的问题要及时纠正,问题严重的要追究有关人员的责任。
各省区市要将贯彻落实两个《暂行办法》的情况于2006年12月底前上报中央纪委、监察部、财政部和农业部。
附件:1、财政部关于进一步加强和规范乡镇财政财务管理工作的暂行办法2、农业部关于进一步加强和规范村级财务管理工作的暂行办法中共中央纪委（章）监察部（章）财政部（章）农业部（章）2006年9月22日附1:财政部关于进一步加强和规范乡镇财政财务管理工作的暂行办法为了进一步推进乡镇财政管理体制改革，规范乡镇财务管理，切实缓解乡镇财政困难，推动社会主义新农村建设和农村基层党风廉政建设，现就进一步加强和规范乡镇财政财务管理工作，提出如下暂行办法：一、健全制度，强化管理，进一步规范乡镇理财行为各乡镇要严格按照《预算法》、《会计法》和《财政违法行为处罚处分条例》等财经法律法规的要求，针对目前乡镇财政财务管理中存在的问题，进一步健全和完善各项制度，规范理财行为，不断提高理财水平。
浅谈如何做好新时期乡镇财政工作
构和经 济增 长方式转 变 的手段 ， 被动 “ 客 ” 主动 “ 单” 变 请 为 买 。突 出优化经济 服务 ， 活运用财 税杠杆 ， 灵 落实财 税优 惠政策 ， 支持产 业结构优化 升级 ， 促进 经济发 展方式转 变和地 方经济 又好 又快发 展 ． 而实 现经济 与财 政之 间 良性 互动 ， 从 切实将 经济 增 长形 成的
五、 围绕强化 队伍 建设 ， 断增 强对新 形式 适应 能 力 。新 的 不 形 势 、新 的情 况和新 的任 务 ，迫切要 求 乡镇财 政干 部要 加强 学 习． 更新 知识 ． 转变 观念 ， 拓宽思 路 ． 努力 提高 自身 的业务 知识 水 平 和政策 理论 水平 。乡镇 财政 干部过 去长 期从 事税 收征 收管 理 工 作 ． 畏艰 苦 ． 力组 织 财政 收 入 。 不 大 为农 村经 济 建设 和社 会 发
接 、 现 实的利益 问题 。 最
履行各项 社会政治 经济职能 的财力 基础 。近几年 来 ， 农村 税费改
革 不 断 推 进 ， 切 实 减 轻 农 民 负 担 、 护 农 村 大 局 稳 定 ， 进 农 民 在 维 促 增 产 增 收 等 方 面 产 生 了 越 来 越 明 显 的 效 果 ． 随 着 农 村 税 费 改 革 但 的不断深化 ． 乡镇财 政的影 响也越来 越大 ， 别是 取消农 业税 、 对 特 农 业 特 产 税 ． 家 对 农 业 实 行 财 政 补 贴 ， 破 了 乡镇 财 政 收 支 的 国 打 原 有 格 局 ， 镇 财 政 收 支 产 生 了 前 所 未 有 的 变 化 ， 样 做 好 当 前 乡 怎
财政部办公厅关于进一步做好农村综合性改革试点试验工作的通知
财政部办公厅关于进一步做好农村综合性改革试点试验工作的通知文章属性•【制定机关】财政部办公厅•【公布日期】2021.05.17•【文号】财办农〔2021〕24号•【施行日期】2021.05.17•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】农业管理综合规定正文关于进一步做好农村综合性改革试点试验工作的通知财办农〔2021〕24号有关省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：根据《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》开展农村综合性改革试点试验和2021年中央一号文件全面推进乡村振兴的有关部署，落实《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》有关精神，按照《国务院关于编制2021年中央预算和地方预算的通知》深入推进农村综合改革的有关要求，以探索创新推动乡村全面振兴的机制为根本任务，加快推动农村改革扩面、提速、集成，在总结2017年以来试点试验取得的成效和经验基础上，继续支持有条件的地区开展农村综合性改革试点试验（以下称试点试验）。
现将有关事项通知如下：一、总体要求以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，按照党中央、国务院关于全面推进乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴的有关部署，支持试点试验地区持续深化农村综合改革，强化改革政策集成，加强农村改革成果利用，推进乡村治理体系和治理能力现代化，因地制宜探索乡村全面振兴的示范样板。
坚持党的领导。
充分发挥农村基层党组织领导作用，大力推动乡村组织振兴，强化农村基层党组织的政治功能和组织力，巩固党在农村的执政根基。
加强政策集成。
按照推进乡村全面振兴的有关要求，坚持与时俱进，加强人才、土地、资金等政策支撑，激发资源要素活力，坚持乡村产业发展、乡村建设和乡村治理一体推进，着力增强改革的系统性、整体性、协同性，持续探索行之有效的乡村发展和乡村治理新模式。
“乡财县管”财政体制下国库集中支付存在的问题及对策——以怀安县为例
风险防范♦2020/12j*河北金融“乡财县管''财政体制下国库集中支付存在的问题及对策——以怀安县为例田鑫王欣张鸿雁(中国人民银行怀安县支行河北怀安076150)摘要:通过对怀安县"乡财县管”财政体制下国库集中支付工作调研发现,取消乡镇国库实行县级国库集中支付存在多方面的问题,需要从进一步完善国库集中支付运行机制等多方面予以应对。
关键词：乡财县管；国库集中支付;统收统支;支付运行机制中图分类号:F810.2文献标识码：A文章编号:1006-6373(2020)12-0058-02国库集中支付工作随着财政体制的不断改革而完善,二者相辅相成。
但是,伴随着新情况和新形势发展，现阶段的“乡财县管”财政体制，取消了乡镇国库集中支付以县级为单位进行。
本文通过对怀安县“乡财县管”财政体制下国库集中支付情况的调研,分析了其存在的问题，并提出相应对策。
一、乡财县管后国库集中支付概况以“乡财县管”为核心内容的乡镇财政管理方式改革，既调动了乡镇依法组织收入的积极性，规范和节约了乡镇支出，也堵塞了乡镇乱收费、乱开支、乱进人和乱举债的漏洞。
按照乡财县管改革要求，怀安县于2012年正式下发了《怀安县人民政府关于印发〈怀安县进一步完善县乡财政管理体制的实施方案(暂行)〉的通知》。
其中心内容是:取消“分税制”财政管理体制，将乡镇作为县财政的一级预算单位管理,对全县11个乡镇全部实行统收统支的体制，“收支统管、核定收支、超收奖励、节支留用”。
县政府作为县乡财政主体,对乡镇财政收支实行统一管理。
乡镇作为县财政一级预算单位，承担本级项目、税收、公共服务管理等事务。
乡镇财政收人按属地原则由国税、地税、财政部门负责组织征收，集中上缴县金库。
乡镇人员经费、公用经费、社会保障费等支出由县财政根据政策统一核定，统一拨付。
2017年12月21日，怀安县财政局又下发《关于强化对乡镇财政运转保障的意见》,再次明确了“建立乡镇保障机制”的原则。
乡镇部门财务管理改革的启示
门资金 所有 权 和使用 权 仍归 部 门的前 提
下 ，将 分散在部 门的资金集 中到乡镇财政 部门 ， 实行“ 分灶吃饭 、 户核算 、 分 定额上交 镇 财政 ” 的财务管理体制 。 由于管理的性质 只是代管 ， 并未改变资金 的部 门性质 ， 加上 “ 分灶 吃饭 ” 的管 理办法 ， 加剧 了部 门的收 费冲动 。 收费 、 乱 乱罚款 、 乱集 资的现象有 增无减 ； 一些 收费较少 的部 门， 工资都难 连 以发放 ， 造成 了严重 的不均 ， 影响了部 门人 员工作积极性。 为减轻基层和农 民负担 ，自２ 世纪９ Ｏ ０ 年代末 ，国家逐步取消了针对基层和农 民 的收费项 目。 与此 同时设立财政专户 ， 对部 门预算外资金实行 收支两条线管理 。首次 明确 ， 门预算外资金的所有权归国家 ， 部 使 用权归政府 ， 管理权归财政 ， 资金 的部 门性 质成为历史。 此时 ， 大多数乡镇部 门实行乡 镇分管负责人一支笔审批制度 。但是 由于
管理的权力过 于集 中，很难进行有效的监 督 ，多年 积累的铺张浪费等财经纪律松驰 现象难 以得 到根本扭转 。
式， 还是 实行市 （ ） 县 财政参与管理 的“ 财 镇
市管镇用” 模式 ， 都在一定程度上消除了乡 镇部门在本单位 职责 范围内加强 日常经费 管理的责任 ，使各部 门普遍产生了单位财 务与己无关 的思想 。 单位在 预算管理 、 资金 请拨 、 日常经费审批 、 产管理 、 资 往来管理 等方面缺乏 主动性和积极性 ；在编制新一 年度部门预算时 ，财政统管会计 由于不 了 解各单位情况 ，只能根据年度财务实绩和
、
乡镇 部 门财 务 管 理 改 革 综 述
全 面统 管 。 与此 同 时 ， 实 现 财政 管理 的科 为
乡镇国库集中支付改革实施方案
吉木萨尔县财政局关于进一步推进乡镇国库集中支付制度改革的实施方案为了加强乡镇财政性资金的管理与监督，提高资金运行效率和使用效益，促进乡镇政府更好地履行农村社会管理和公共服务职能，确保党对农村的各项惠民政策落到实处，按照省财政厅和沧州市财政局的统一部署，结合我县乡镇财政管理实际，特制定本实施方案。
一、指导思想按照建立现代财政国库管理制度的要求，以加强乡镇财政性资金管理与监督为切入点，将乡镇作为一级预算单位，把国库集中支付制度改革向乡镇一级延伸，逐步建立起以国库单一账户体系为基础，以零余额支付为主要形式的财政国库集中支付管理制度，努力打造“高效、规范、公开、透明”的乡镇财政资金支付管理新模式。
二、基本原则1、“三权不变”原则。
即资金所有权、使用权和财务审批权不变。
实行乡镇财政资金使用审批权与管理监督权相分离，市财政直接管理并监督乡镇财政资金，在不改变现行财政管理体制的前提下，乡镇财政资金的所有权和使用权归乡镇，属于乡镇财权和事权范围内的支出，仍由乡镇按规定程序审批。
2、预算管理权不变原则。
市财政部门按有关政策，明确乡镇财政预算安排顺序和重点，提出乡镇财政预算安排的指导意见。
乡镇政府根据市财政部门的指导意见，编制本级预算草案,经市财政部门审核,报市人大审议批准后组织实施。
3、债权债务关系不变原则。
暂时保留各乡镇在银行开设的现有各类银行账户，乡镇现有债权债务暂不清理，继续由各乡镇享有和承担。
4、运行高效原则。
将专项、人员、公用等支出采用直接支付和授权支付两种方式拨付，财政支出直达供应商或个人，减少资金拨付环节，加快资金运行速度，提高资金使用效率。
5、规范透明原则。
所有财政性资金支出，全部纳入市级财政即时分析监控系统，按规范的程序在国库单一账户体系内运行，支出过程处于财政有效监管之下，增强财政支出的透明度。
三、主要内容（一）纳入改革的资金范围即当年预算安排及追加的乡镇公共财政预算资金。
主要包括：人员及公用经费、专项经费、国有资产处置及出租出借收入安排的支出等。
经济发达镇行政体制改革的探索与创新——基于对汉川市马口镇的调研
经济发达镇行政体制改革的探索与创新——基于对汉川市马口镇的调研作者：童萌来源：《学习月刊》 2019年第8期童萌经济发达镇，是指城镇化进程中，在人口数量、经济总量、财政规模以及产业结构等方面已经远超过传统农业乡镇的中心镇。
经济发达镇不仅是乡镇经济发展的领头雁，也是地方行政体制改革创新的探索者。
湖北省汉川市马口镇是湖北乡镇经济发展的标杆，其推行的行政体制改革为经济快速发展提供了强有力的重要支撑。
一、马口镇行政体制改革取得的基本成效马口镇作为国家级经济发达镇行政体制改革试点镇，以试点为契机，结合自身发展实际需求，通过层层改革的调整与适应，完善了行政程序，明确了发展方向，实现了镇域总体高质量发展。
1.机构改革基本到位自2010年正式启动试点工作以来，该镇按照适当调整、逐步完善的原则，对内设机构进行了整合，现有党务办公室、经济发展办公室、村镇建设管理办公室、社会事务办公室、社会管理综合治理办公室和农村工作办公室六个部门，各部门各就其位、各司其职，原先管理缺位和越位的事项现在都有了明确的定位。
同时，该镇根据中央编制办相关文件精神适时调整人员构成，镇委镇政府配备领导职数共7名，镇政府内设机构定编共37名，在人事层面满足了镇域行政发展的需要。
2.权力下放对接到位在“扩权”方面，着眼区域发展战略部署，经过几轮改革探索，马口镇扩充了干部管理权、综合执法权和行政审批权。
具体来说，干部管理权限的扩大表现在：马口镇委可对副科级干部的调配和使用提出建议，实行中层干部任免报备制。
综合执法权限的扩大表现在：新增规划建设执法权、污染处罚权、监督检查权、治安处罚权。
行政审批权的扩大表现在：适度将审批权下放到马口镇派驻机构，实现充分授权。
3.发展规划编制到位该镇计划在三年内基本建立与经济发达镇发展水平相适应的简约型基层行政运行机制和政府管理方式，从而加速城乡一体化发展进程。
在具体实践上，该镇通过经济社会管理权限的扩充，加速构建精干高效的组织体系和运行机制；凭借相关配套政策的支持，切实完善基层服务管理方式。
湖州市人民政府办公室关于进一步强化和规范乡镇财政管理的意见
湖州市人民政府办公室关于进一步强化和规范乡镇财政管理的意见文章属性•【制定机关】湖州市人民政府办公室•【公布日期】2021.06.28•【字号】湖政办发〔2021〕17 号•【施行日期】2021.06.28•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】财政其他规定正文湖州市人民政府办公室关于进一步强化和规范乡镇财政管理的意见湖政办发〔2021〕17 号各区县人民政府，市府各部门，市直各单位：乡镇财政是乡镇政府履行职能的重要基础，是国家财政体系中的“最后一公里”，在实施乡村振兴战略、推进基层治理体系和治理能力现代化中发挥着重要作用。
为进一步强化和规范乡镇（包括街道，下同）财政管理行为，经市政府同意，结合我市实际，制定如下意见。
一、进一步明确乡镇财政管理职责各区县（包括南太湖新区，下同）要按照“一级政府、一级财政”的基本要求，切实加强乡镇党委对财政工作的领导，压实乡镇长管理财政的主体责任，充分履行综合财政管理职能。
乡镇财政管理机构要认真履行工作职责，重点做好税源财源建设、财政性资金使用监管、政府性债权债务管理、财政资金绩效管理、国有和集体资产监管以及乡镇预决算编制、执行及预算管理等工作。
二、建立健全与乡镇履行职能相适应的财政保障体制各区县要按照“权责一致、保障有力、监管到位、促进发展”的总体要求，确定区县与乡镇的财政体制，合理划分区县与乡镇财政事权和支出责任，实现乡镇财政事权与支出责任相适应。
加强乡镇“三保”能力建设，各区县对乡镇基本支出的经费保障应不低于同级部门标准。
规范转移支付制度，探索辖区内生态补偿机制。
切实增强乡镇发展内生动力，促进乡镇经济社会事业协调、可持续发展。
三、加强乡镇财政机构队伍建设各区县要进一步健全完善乡镇财政管理职责，规范设置乡镇财政管理机构，配足配强财政工作人员，做到“有人、有岗、有职责”。
实行“乡财乡管”财政体制的乡镇可在本级机构控制数内设置独立的财政管理机构。
浅谈我国乡镇行政管理体制改革的问题及对策.doc
浅谈我国乡镇行政管理体制改革的问题及对策姓名：专业：学号：班级：指导老师：摘要：建设服务型政府已经成为我国深化行政体制改革的目标。
乡镇政府作为国家政权在基层的代表，乡镇行政管理体制改革，事关大局，至关重要，乡镇行政管理体制改革的好坏将直接关系到基层政权的凝聚力和影响力，关系到三农问题的解决及整个社会的稳定。
乡镇行政管理体制及其改革存在诸多问题，巫需采取相关对策来完善乡镇行政管理体制改革。
关键词：乡镇政府行政管理体制改革问题对策一、乡镇行政管理体制改革的相关概念行政管理体制，又称行政体制，是一个与政府管理相对应的概念。
主要是指一个国家行政系统中的权力划分、职能配置、组织结构、运行方式等关系模式的总和，其基本要素有：行政权力体制、行政领导体制、人事管理体制、行政监督体制、中央与地方关系体制和行政区划体制。
其中，行政权力和行政职能是核心。
乡镇行政管理体制，是以乡镇行政职能、行政权力和行政责任的实际构成与配置为基础，以乡镇行政主体为载体与中心联结点的行政关系和相关政治关系的结构体系及基本管理制度的总称。
[1]二、我国乡镇行政体制改革基本情况乡镇一级行政机关是我国基层的行政组织，直接同人民群众接触，在管理方式上具有直接性。
乡镇一级政府是为群众直接服务的国家基层机关，通过所掌握的行政资源对人民生活状况的改善提供服务。
党的路线、方针、政策和国家的法律都要通过乡镇行政机关来贯彻执行，才能落实到广大人民群众中去。
乡镇行政机关在管理上具有很强的执行性，同时又对上级传达群众心声，对群众下达中央政策。
乡镇政权的机构设置基本上是按照上级机关设置的。
”乡镇政权的上下-同构.，并非全部出白乡镇治理的实际需要，有的主要是便利与上级相关组织、机构的交往。
[2]因此这在一定程度上制约了乡镇政权的良吐运行、阻碍了乡村民主化进程、不利于对乡村社会的治理(善治)。
组织法规定，乡镇一级政府要管理好本行政区域内的经济、教育、科学，文化卫生、体育事业、财政、公安、司法行政、计划生育、公共场所设施等。
湖北省乡镇财政资金监管办法-鄂财农村规[2010]11号
![湖北省乡镇财政资金监管办法-鄂财农村规[2010]11号](https://img.taocdn.com/s3/m/30cbec2a3868011ca300a6c30c2259010302f342.png)
湖北省乡镇财政资金监管办法正文：---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 湖北省乡镇财政资金监管办法（鄂财农村规[2010]11号）第一章总则第一条为进一步贯彻落实统筹城乡发展要求，推进财政科学化精细化管理，更好地发挥乡镇财政职能作用，提高财政资金使用效益，根据财政部《关于切实加强乡镇财政资金监管工作的指导意见》（财预[2010]33号），结合我省实际，制定本办法。
第二条乡镇财政资金监管，是乡镇财政机构按照本办法及其他相关政策要求，对各级政府及部门安排和分配用于乡镇及以下的各种财政资金从申报、公示、发放、使用、验收等环节实施全过程监管。
第三条乡镇财政监管的资金范围，包括各级政府及部门安排和分配用于乡镇及以下的各种财政资金，以及部分乡镇组织的集体经济收入等。
具体包括对人员和家庭的补助性资金，支农惠农的项目建设资金；乡镇财政本级安排资金，上级财政部门、主管部门下达到乡镇的资金。
补助性资金，是指以人口、耕地面积、粮食产量、牲畜头（只）数、购买行为等作为分配依据，直接或间接补助到农民的财政性资金。
包括鼓励农民发展农业生产、增加农民收入、建立农村社会保障和支持农村教育、文化、卫生事业运转等方面的财政性资金。
项目资金，是指用于改善农村生产生活条件、自然生态环境、教育、医疗、文化条件和基础设施项目建设等财政补助资金。
第四条通过实施乡镇财政资金监管，做好预算执行工作，加快预算支出进度，促进资金及时足额拨付，提高财政资金使用效益；防止数据不实、虚假立项、骗取套取、挤占挪用财政资金行为，提高资金项目的安全性；推进资金使用绩效评价工作，保障强农惠农政策贯彻落实，提高农民受益程度。
中共中央纪委监察部财政部农业部关于进一步规范乡村财务管理工作的通知
中共中央纪委监察部财政部农业部关于进一步规范乡村财务管理工作的通知中纪发〔 2006 〕 24 号各省、自治区、直辖市纪委、监察厅 ( 局 ) 、财政厅 ( 局 ) 、农业厅 ( 局 ):根据中央纪委第六次全会部署 , 为进一步规范乡村财务管理工作 , 财政部、农业部分别制定了《关于进一步加强和规范乡镇财政财务管理工作的暂行办法》和《关于进一步加强和规范村级财务管理工作的暂行办法》。
现印发给你们 , 请认真贯彻执行。
规范乡村财务管理工作 , 是加强农村基层党风廉政建设的重要内容 , 是改进农村基层干部作风、维护农民群众切身利益的重要举措。
做好这项工作 , 对于促进农村社会和谐稳定、推进社会主义新农村建设具有重要意义。
各地区各部门要充分认识规范乡村财务管理工作的重要性和必要性 , 切实加强组织领导 , 采取有效措施 , 确保两个《暂行办法》落到实处。
各级财政、农业部门要各负其责 , 加强对规范乡村财务管理工作的政策指导和情况综合。
财政部门主要负责规范乡镇财政财务管理工作 , 农业部门主要负责规范村级财务管理工作。
对于财务管理混乱的乡镇和村 , 要进行集中清理整顿口各级纪检监察机关要严格执行纪律 , 加强对两个《暂行办法》执行情况的监督检查 , 对发现的问题要及时纠正 , 问题严重的要追究有关人员的责任。
各省区市要将贯彻落实两个《暂行办法》的情况于 2006 年 12 月底前上报中央纪委、监察部、财政部和农业部。
附件 :1 、财政部关于进一步加强和规范乡镇财政财务管理工作的暂行办法2 、农业部关于进一步加强和规范村级财务管理工作的暂行办法附件 1财政部关于进一步加强和规范乡镇财政财务管理工作的暂行办法为了进一步推进乡镇财政管理体制改革 , 规范乡镇财务管理 , 切实缓解乡镇财政困难 , 推动社会主义新农村建设和农村基层党风廉政建设 , 现就进一步加强和规范乡镇财政财务管理工作 , 提出如下暂行办法 :一、健全制度 , 强化管理 , 进一步规范乡镇理财行为各乡镇要严格按照《预算法》、《会计法》和《财政违法行为处罚处分条例》等财经法律法规的要求 , 针对目前乡镇财政财务管理中存在的问题 ,进一步健全和完善各项制度 , 规范理财行为 , 不断提高理财水平。
资源配置视域下我国特大镇设市改革再阐释
２０２４年第４期(总第３４５期)㊀㊀㊀㊀㊀㊀学㊀习㊀与㊀探㊀索Ｓｔｕｄｙ＆Ｅｘｐｌｏｒａｔｉｏｎ㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀Ｎｏ.４ꎬ２０２４㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀ＳＮ.３４５新型城镇化的进展与未来资源配置视域下我国特大镇设市改革再阐释李㊀澎ꎬ高㊀帆摘㊀要:特大镇设市改革对于我国协调推进城镇化具有重要作用ꎬ对特大镇设市改革进行再阐释有助于推动设市改革路径的理论创新和研究进展ꎮ本文通过赋予设市和设市改革更加丰富的含义ꎬ从资源再配置视角对我国特大镇设市改革进行再阐释ꎬ为研究乡镇体制改革㊁镇设市问题以及探索新型设市模式提供新的思路ꎬ拓宽设市改革路径研究ꎮ从广义资源概念及资源配置角度来看ꎬ特大镇设市改革可理解为通过城乡资源再配置ꎬ增加特大镇的资源投入㊁资源获取能力和资源配置能力ꎮ这种设市改革含义具有重要的理论意义和政策启示ꎬ由此可加强对理解特大镇设市改革进程㊁探索新型设市模式㊁特大镇摆脱发展困境㊁解决特大镇发展资源供需矛盾㊁弥补地方公共产品供给短板㊁推进城镇行政管理体制改革等问题的再认识ꎮ关键词:特大镇ꎻ设市改革ꎻ大中小城市协调发展ꎻ供需协调ꎻ新型城镇化中图分类号:Ｆ２９９.２１㊀㊀文献标志码:Ａ㊀㊀文章编号:１００２－４６２Ｘ(２０２４)０４－００５６－０７基金项目:国家社会科学基金重大项目 全面建成小康社会背景下新型城乡关系研究 (１７ＺＤＡ０６６)ꎻ山东省重点研发计划(软科学项目) 鲁苏浙粤城市创新驱动发展比较研究 (２０２３ＲＫＹ０２００４)ꎮ作者简介:李澎ꎬ中共山东省委党校(山东行政学院)经济学部博士后研究人员ꎬ山东省体制改革与政策创新软科学研究基地研究员ꎻ高帆ꎬ复旦大学经济学院教授㊁博士生导师ꎮ㊀㊀一㊁引言当前ꎬ我国城镇化正处于转型发展关键时期ꎬ既要解决城市存量农业转移人口市民化等问题ꎬ还面临上亿新增农村人口进城问题ꎬ仅靠现有建制市来解决则面临较大压力ꎮ新型城镇化战略提出以来ꎬ 大中小城市和小城镇协调发展 被反复重点提及ꎬ小城镇作为现有城市分散压力的重要支点得到多方重视ꎮ伴随着经济社会发展ꎬ各地涌现出一大批吸纳人口多㊁经济实力强的小城镇ꎬ成为农民进城就业和居住的重要载体ꎮ这些达到我国设市标准㊁具有很强的人口吸纳能力和经济集聚能力的小城镇被称为 特大镇 ꎮ在我国的小城镇群体中ꎬ拥有中小城市体量的特大镇是经济发展水平最高的代表ꎬ被喻为小城镇体系的 头 ㊁新生中小城市和我国城市体系的 尾 [１]ꎮ尽管特大镇人口规模大㊁经济发展水平高ꎬ但仍然是镇级管理体制和行政级别ꎬ其被赋予的行政管理能力和实际的人口及经济社会管理规模严重不匹配ꎬ发展活力被压制ꎬ体现出不能充分发展的特征ꎮ许多学者研究认为ꎬ我国现行乡镇管理体制已无法适应城镇化发展的基本需求ꎮ从特大镇的发展现状来看表现尤为明显ꎮ如何释放特大镇的活力ꎬ加强特大镇解决 三农 问题的能力ꎬ形成新的增长点ꎬ是当前改革政策探索的重要内容ꎬ特别是特大镇涉及的 镇级 机构㊁人员编制和管理权限等方面问题众多ꎬ亟须解决[２]２９６ꎮ叶中华等研究认为ꎬ经济发达镇面临责任大㊁权力小㊁功能弱㊁效率低的困境ꎬ建设㊁发展和管理都受到传统乡镇体制的制约[３]ꎮ辜胜阻等将特大镇的农村经济型管理体制制约概括为 镇大权小 责大事多 人多钱少 [４]ꎮ叶贵仁把传统的上下级政府间关系和镇级体制作为导致经济发达镇公共服务水平低下㊁条块矛盾突出㊁社会建设滞后等问题的重要原因[５]ꎮ吕程平研究认为ꎬ特大镇存在黏着性㊁受控庞杂性㊁具有破坏性和结构性治理问题等四类社会６５问题[６]ꎮ吴金群等认为ꎬ强镇扩权无法解决经济发达镇面临的 小马拉大车 ㊁县镇之间矛盾突出㊁公共服务能力有限等困境ꎬ应探索新设市模式[７]ꎮ可以发现ꎬ目前的相关研究还主要停留在现实具体问题分析的层面ꎬ理论研究仍较为缺乏ꎮ在当前城镇行政管理体制下ꎬ镇改市是理论上解决特大镇发展问题的重要途径ꎬ也是自新型城镇化战略提出以来的重要政策方向ꎬ然而ꎬ由于研究对象的限制ꎬ相关研究多年来推进缓慢ꎮ早在２０世纪９０年代ꎬ地理学科领域著名学者刘君德教授在研究石狮设市模式时认为ꎬ进一步改革和完善我国设市体制ꎬ可以试行 县管市 新模式[８]ꎮ然而ꎬ自石狮设市以来ꎬ只有极个别建制镇由于地理位置等特殊原因改设为建制市ꎬ新的设市模式尚未能付诸实践ꎮ近年来ꎬ对 镇级市 县辖市 等新型设市模式的研究仍以理论分析为主ꎬ由于研究对象和数据资料的缺乏ꎬ难以运用规范的计量实证研究方法进行检验ꎬ极大地限制了设市问题的研究进展ꎮ与自然科学进行实验分析不同ꎬ新政策实施有着巨大的成本和风险ꎬ更需要谨慎推进ꎮ相关社会科学知识的储备和发展ꎬ对减少新政策实施的风险具有重要价值和意义ꎮ如何在实证案例有限的情况下研究设市问题是一个理论上的挑战ꎮ设市 在现实中的直接含义限制了特大镇设市的现有研究ꎬ本文尝试拓展特大镇 设市 及 设市改革 的内涵ꎬ推进特大镇设市的研究进展ꎮ借鉴发展经济学经典著作«农业与工业化»中对工业化概念重新定义的研究思路ꎬ基于广义资源概念及资源配置的视角ꎬ本文对我国特大镇设市改革进行再阐释ꎬ为研究设市改革路径和探索新型设市模式提供新的思路ꎬ有助于解决特大镇发展面临的现实问题和推进大中小城市协调发展ꎮ㊀㊀二、基于广义资源概念及资源配置视角理解设市改革的内涵㊀㊀设市的本意是设置建制市ꎬ属于行政区划调整范畴的概念ꎮ我国现行的设市标准是由１９９３年«国务院批转民政部关于调整设市标准的报告»规定的ꎬ达到一定标准后ꎬ县和镇建制可以改设为建制市ꎮ改革开放以来ꎬ撤县设市成为我国主要的设市模式ꎬ相对较多的样本量支持了大量的有关研究ꎮ自撤县设市模式成为主要设市模式以后ꎬ我国撤镇设市①的成功样本屈指可数ꎮ新型城镇化战略提出以后ꎬ截至目前ꎬ只有２０１９年的浙江龙港成功撤镇设市ꎮ越来越多的小城镇达到撤镇设市标准而未能设市ꎬ镇设市问题在学术界和社会相关方面都未能得到很好的解决ꎮ以促进人的城镇化为核心㊁提高质量为导向的新型城镇化战略的提出ꎬ是我国城市化发展理念和思路转变的重要标志ꎮ强调优化资源配置的设市改革ꎬ可以视为新阶段城镇化功能转换的重要途径ꎬ作为促进效率提升和成果分享的重要抓手[９]ꎬ也是解决特大镇发展问题的重要思路ꎮ(一)资源配置视角的双重含义我国特大镇的改革发展过程也是城乡资源再配置的过程ꎬ可从两个方面加以理解ꎮ其一ꎬ城镇发展主要依靠两种方式ꎬ即市场经济力量(如城镇的自我融资)和以再分配的方式获取资源(如行政手段的影响)[１０]ꎮ对于行政层级末端的特大镇而言ꎬ与高层级城市相比ꎬ除了部分改革的作用以外ꎬ再分配对特大镇发展的作用很小ꎬ市场经济力量则是特大镇形成与发展的主要动力ꎮ也就是说ꎬ在特殊的发展阶段和制度环境下ꎬ特大镇主要依靠自我融资等手段ꎬ吸引农业转移人口进入城镇ꎬ实现农村劳动力资源再配置和农业转移人口空间集聚ꎮ其二ꎬ当农业转移人口进入特大镇以后ꎬ其作为居民消费者使得地方公共产品需求增加ꎬ特大镇地方政府面临地方公共服务资源供给压力ꎮ在我国城镇管理体制下ꎬ地方政府的公共服务资源很少通过市场经济力量来配置ꎬ以行政手段为代表的再分配方式是地方公共服务资源配置的主要来源ꎮ因此ꎬ基于这种考虑ꎬ可以从资源配置的视角理解设市与设市改革等行政手段推动特大镇发展的过程ꎮ７５①撤镇设市通常称为切块设市ꎬ是改革开放以前的主要设市模式ꎮ此处为强调行政建制的调整ꎬ故称为撤镇设市ꎮ(二)资源配置视域下阐释设市改革的理论逻辑资源通常泛指能够影响经济社会发展的各类物质和要素ꎬ有广义和狭义之分ꎮ相关研究中一般将自然资源视为狭义的资源ꎬ将包括自然资源㊁社会资源和经济资源等在内的各类资源视为广义的资源[１１]ꎮ在广义资源的概念下ꎬ财力资源㊁人力资源㊁物质资源㊁信息资源以及制度资源等都属于资源的范畴[１２]ꎮ作为发展成果分享重要形式的公共服务ꎬ同时也是一种资源ꎬ在大量的文献中被研究提及①ꎮ因此ꎬ从某种意义上讲ꎬ资源优化配置的过程ꎬ也就是提升资源投入效率和推进发展成果分享的过程ꎮ基于广义资源概念范畴ꎬ在探索新型设市模式的背景下ꎬ现实意义的镇设市意味着部分资源的 所有权 将在设市后被重新分配ꎬ结果是设市后行政区划调整使得原上级辖区失去部分资源的 所有权 ꎬ从而失去对设市镇域的管理权和利用行政手段从设市镇域获取资源等原有权力ꎮ其经济学含义可理解为通过城市资源 所有权 的再分配ꎬ增加特大镇的资源投入㊁资源获取能力和资源配置能力ꎮ管理学含义是提高城市管理能力ꎬ目的是增加特大镇的城市管理和公共产品供给能力与水平ꎮ进一步区分资源的 所有权 和 使用权 ꎬ将特大镇设市改革的过程理解为把部分原本按照行政建制和等级划分的资源的 使用权 ꎬ根据特大镇发展需求赋予特大镇的过程ꎮ也就是说ꎬ在当前改革进程中ꎬ设市改革的含义可引申为将本属建制市的部分资源(使用权)ꎬ再配置给乡村地区的基层行政建制(建制镇)ꎻ尚未涉及建制的升级和区划的调整ꎬ不涉及正式法律层面的资源 所有权 的调整ꎬ起到实际上增加特大镇资源投入㊁资源获取能力和资源配置能力的作用ꎮ增加特大镇资源投入ꎬ解决的是镇级资源投入与人口规模大㊁经济发展水平高之间的矛盾ꎻ增加资源获取能力和资源配置能力ꎬ解决的是镇级行政管理能力和实际的人口及经济社会管理规模严重不相适应不匹配的矛盾ꎮ正因如此ꎬ有学者认为ꎬ镇改市就是镇的上级政府拥有的各类资源的供给侧结构性改革[１３]ꎮ更进一步ꎬ从资源配置的角度来看ꎬ镇设市与乡镇体制改革②区别的本质ꎬ是确定部分按照行政建制和行政等级划分的资源的所有权与使用权归属问题ꎮ同时ꎬ考虑到当前相关特大镇正在进行的是新型设市模式的探索ꎬ按照新型设市模式的要求ꎬ即使当前设市改革的结果是建制的升级或调整ꎬ也与以往传统设市模式有所不同ꎬ甚至可能出现相关研究中所谓 镇级市 县辖市 等新型建制市ꎮ故而ꎬ可以用设市改革代表这一过程ꎮ综上所述ꎬ本文镇设市的含义可以概括为:通过行政建制的调整ꎬ将建制市所拥有的部分资源的所有权赋予镇ꎬ从而增加镇的资源投入㊁资源获取能力和资源配置能力ꎮ设市改革表示将建制市所拥有的部分资源的使用权赋予镇ꎬ可以不涉及行政建制调整和资源所有权的重新分配ꎬ但能够起到增加镇的资源投入㊁资源获取能力和资源配置能力的效果ꎮ乡镇体制改革亦可归为设市改革概念范畴ꎮ从这个角度来看ꎬ设市改革政策之间的差异ꎬ以及同传统调整行政建制的设市之间的差异ꎬ表现为增加镇的资源投入㊁资源获取能力和资源配置能力的不同ꎮ㊀㊀三㊁资源配置动态化:制度变迁与特大镇设市改革㊀㊀引入制度经济学的理论观点有助于更进一步理解设市与设市改革的内涵ꎮ在上文的分析中ꎬ将设市改革的内涵拓展至资源配置范畴ꎬ然而ꎬ无论是资源使用权的调整ꎬ还是资源所有权的调整ꎬ抑或是行政建制的调整ꎬ都不是没有成本的ꎮ因８５①②尽管公共服务资源在大量的文献中被研究提及ꎬ但其仍可继续分解ꎬ可作为投入相关资源要素后的产出ꎮ公共服务资源被看作生产要素时ꎬ与财力资源㊁人力资源㊁物质资源等要素资源共同作为要素投入转化为相应的产出ꎮ在作为公共产品时ꎬ又是由相应的财力资源㊁人力资源㊁物质资源等作为要素投入转化而来ꎮ在本文的分析中ꎬ公共服务资源具有双重属性ꎮ此处在拓展设市改革内涵时ꎬ公共服务资源可被看作一种要素资源随着设市改革而被重新分配ꎮ作为地方居民享受的公共产品ꎬ其又关系到地方居民对城镇发展成果的分享ꎮ乡镇体制改革主要是指对我国乡镇行政管理体制进行的改革ꎬ以强镇扩权为主要形式ꎮ此ꎬ从制度变迁视角进一步理解特大镇设市与设市改革内涵ꎬ既可以加入产权分析ꎬ也可将改革的成本考虑进来ꎬ有助于我们认清设市改革作为制度安排变迁的发展形势ꎮ一方面ꎬ由于城镇管理体制决定了部分资源的所属关系ꎬ通过改革等行政手段进行部分资源的再配置未必改变其所属关系ꎬ因此可以利用产权理论的思路进行探讨ꎮ例如ꎬ镇的人事权有着清晰的边界制约ꎬ镇政府的人事安排仅限于能够控制的内部单位ꎬ而从本镇向外调出人员ꎬ或者从外部向本镇调入工作人员ꎬ都必须由上级组织人事部门决定ꎬ镇只能提出建议ꎮ改革过程中这种以相对控制权为代表的资源的再配置ꎬ使区分资源的所有权和使用权显得十分必要ꎮ另一方面ꎬ资源的再配置和权利的界定都是动态的且不是没有成本的ꎬ故从制度变迁及变迁成本的视角ꎬ将制度成本考虑进来ꎬ有助于更全面深入理解特大镇设市改革内涵ꎮ根据制度变迁理论的思路ꎬ在制度非均衡状态出现后ꎬ如果社会主体参与者的一部分或者全部在新的制度可能获得的潜在利润大于为获得该利润而支付的成本时ꎬ新制度就会产生ꎬ也就是制度变迁ꎮ有学者认为ꎬ改革的实质就是制度变迁或制度创新[１４]ꎮ运用制度变迁理论分析论述特大镇设市改革问题ꎬ既是对现实经济现象及其本质性的进一步探讨ꎬ也是利用我国的改革经验来检验制度变迁理论的过程ꎮ(一)从制度变迁视角理解设市改革的理论逻辑制度不均衡状态的出现为特大镇设市改革制度变迁提供了条件ꎮ２０世纪９０年代以来ꎬ«小城镇综合改革试点指导意见»«中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见»等重要文件的发布ꎬ为我国小城镇相关制度改革提供了机遇ꎮ２０１４年发布的«国家新型城镇化规划(２０１４ ２０２０)»提出 把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市 ꎬ除了为镇设市打通实施路径以外ꎬ也为加快发展中小城市和特大镇指明了方向ꎮ从制度变迁的角度看ꎬ特大镇所在的制度环境发生变化ꎬ也可谓制度选择集合出现了变化ꎬ使特大镇面临新的选择集合成为可能ꎮ从某种意义来看ꎬ设市改革可以被视为一种制度安排创新ꎮ基于该理论的角度ꎬ具体设市改革可以被理解为制度变迁理论中可替换安排的方案(菜单)ꎬ某一特大镇所选择的设市改革政策ꎬ则是可替换安排的菜单选项ꎮ只有认为存在某种设市改革政策预期的收益大于预期的成本时ꎬ才会有可能选择并实施这种设市改革政策ꎮ然而ꎬ每种制度安排可能会面临不同的成本ꎬ带来不同的净收益ꎬ特大镇要选择净收益最大的设市改革政策ꎮ即使各种不同的设市改革制度安排从资源配置的角度来看是相同的ꎬ也会因不同的制度成本造成安排变迁净收益的差异ꎮ从一定意义上讲ꎬ设市改革政策的差异ꎬ一方面表现为增加镇的资源投入㊁资源获取能力和资源配置能力的不同ꎬ另一方面表现在成本收益的差别ꎮ当考虑到制度成本时ꎬ无论是调整资源使用权ꎬ还是同时调整资源使用权和所有权ꎬ抑或是调整行政建制的镇设市ꎬ三种形式都会存在差异ꎮ即使通过不同的方案ꎬ也可能带来相同的资源配置结果ꎬ从而产生相同的收益ꎮ但是ꎬ改变资源配置的不同方案可能会产生一定的成本差异ꎬ从而造成不同的净收益ꎬ进而导致不同的方案选择ꎮ综上所述ꎬ从制度变迁的角度来看ꎬ特大镇设市改革政策措施的(新制度)经济学含义可理解为特大镇制度安排变迁的实施方案ꎮ从理论上讲ꎬ特大镇设市改革的发展方向ꎬ将取决于各方案带来的净收益ꎮ由于收益未必是物质的ꎬ也可以是非物质的ꎬ因此制度安排变迁可能会涉及非经济因素ꎬ从而难以通过数据指标来衡量ꎮ通过理论逻辑分析ꎬ有助于认清设市改革作为制度安排变迁的发展形势ꎬ深入理解当前推进特大镇设市改革的阻力ꎮ(二)从制度变迁视角理解设市改革的分类探讨从理论上讲ꎬ在制度经济学中ꎬ制度成本是广义的交易费用ꎬ包括制度的确立或制定成本㊁制度的运转或实施成本㊁制度的监督或维护成本㊁制度创新或变革成本等[１５]６０ꎮ这些成本都体现在特大镇设市改革的过程中ꎮ然而ꎬ在实际操作过程中ꎬ很难将各类成本根据这些理论作明确的划分ꎮ９５为增加制度成本分类的可操作性ꎬ可将制度成本大致归为两类:一类是制度变迁过程中建立㊁维持和改变现有体制难以避免的成本ꎬ也可以称为某种意义的固有成本ꎬ例如制度变迁过程中所必须消耗的人㊁财㊁物等资源ꎻ另一类是由于某些原因造成的ꎬ理论上可以通过相应技术手段减少甚至避免的成本ꎬ或可称为某种意义上的可变成本ꎬ例如制度变迁可能会造成某一方的利益损失而受到阻碍ꎮ从某种程度上来说ꎬ乡镇体制改革与设立县辖市㊁ 省辖县管 市在部分制度成本方面是类似的ꎮ一方面ꎬ乡镇体制改革㊁设立县辖市㊁设立省辖县管 市都涉及资源使用权的重新分配ꎬ都将本属上级建制的部分资源赋予这些区域ꎮ从地方资源配置的角度来看ꎬ这些改革模式理论上起到增加镇的资源投入㊁资源获取能力和资源配置能力过程的效果是类似的ꎮ换句话说ꎬ相应的固有成本是类似的ꎮ另一方面ꎬ只要特大镇不从原上级区划中脱离出来设立县级市ꎬ或继续乡镇体制改革ꎬ或设立县辖市ꎬ或设立 省辖县管 市ꎬ原上级区划政府都有制造非必要成本的可能ꎬ此类制度成本将继续存在ꎮ相对而言ꎬ也可将其称为可变成本是类似的ꎮ更进一步ꎬ只要特大镇仍属原上级区划ꎬ且存在从原上级区划分离出来的可能性ꎬ原上级区划政府都有制造非必要成本的动机和能力ꎬ不设市的乡镇体制改革与设立县辖市或实行 省辖县管 市在产生相应可变制度成本方面应该也是类似的ꎮ从现实层面考虑ꎬ还可以将特大镇设市改革过程中的制度成本进一步具体分为两部分:一是镇政府主体资格引起的制度成本ꎻ二是协调政府及部门间关系的制度成本ꎮ从有关试点设市改革的过程来看ꎬ这类可变制度成本是现实存在的ꎮ例如ꎬ县级权限的反复下放和收回ꎬ主要问题出在镇政府主体资格缺少法律依据ꎮ有试点经验表明ꎬ难以仅仅通过试点的方式予以解决ꎬ限制了地方资源配置的优化ꎬ特大镇上级政府有理由选择性地配置特大镇所需资源ꎬ致使政策效果不能全部得以实现甚至无法实现ꎮ再如ꎬ政府及部门间协调问题ꎬ特大镇上级可以凭借行政等级优势ꎬ增加政府及部门间协调难度ꎬ造成制度运行受阻ꎬ给工作的进行带来阻力ꎮ可见ꎬ设市改革的进一步深入ꎬ绕不开对这些相关制度成本展开探讨ꎮ１.镇政府主体资格制度成本问题ꎮ与传统乡镇体制改革不同ꎬ通过新型设市模式ꎬ赋予新型市政府相应主体资格ꎬ使其获得部分资源所有权ꎬ有利于镇政府主体资格问题的解决ꎬ从而减少此类制度成本ꎮ设立县辖市㊁ 省辖县管 市㊁县级市的新型设市模式均需要省级以上政府的支持ꎮ在文献回顾中可以发现ꎬ现有的设市模式提议中ꎬ设立县辖市或 省辖县管 市的呼声要高于设立县级市ꎮ一些学者认为ꎬ将特大镇从原上级区划中完全切割出来ꎬ则原上级的县(市等)经济总量㊁财政税收㊁要素划拨会减少很多ꎬ恐怕会引起地方较大的阻力ꎬ出于法律考虑ꎬ因此提出 省辖县管 市的总设想[１５]ꎮ这种新的 县市关系 思路本质上类似于当前县级市与地级市的代管关系ꎬ实际上县仍能保留对设市后的特大镇有较大管理权限ꎬ在某种程度上仍是县辖市的思路ꎮ从这方面制度成本来看ꎬ乡镇体制改革与设立县辖市㊁设立 省辖县管 市存在差别ꎮ也就是说ꎬ虽然当前乡镇体制改革试点尚无法解决镇政府主体资格等问题ꎬ但通过建立县辖市㊁ 省辖县管 市等新型市镇的形式ꎬ把被证实有效的改革措施赋予这类新市镇并固定下来ꎬ同时改变新型市镇政府主体资格相关制度ꎬ从而解决镇政府主体资格问题ꎬ确定部分资源的 所有权 归属ꎬ将有利于消除乡镇体制改革过程中这类问题造成的制度成本ꎮ同时ꎬ相关研究表明ꎬ设立 省辖县管 市可减少地方阻力ꎬ存在减少协调政府及部门间关系的制度成本的可能[１６]ꎮ２.协调政府及部门间关系的制度成本问题ꎮ然而ꎬ按照以上思路进一步考虑ꎬ仍然会出现问题ꎬ协调政府及部门间关系的制度成本问题难以随之解决ꎮ尽管 县辖市 等新型市镇的设立可以不改变设市特大镇的行政隶属关系ꎬ但其设立的直接目的是解决当前特大镇发展问题ꎮ若新的 县辖市 等体制有利于特大镇的进一步发展ꎬ那么随着 县辖市 等新型市镇的不断发展ꎬ在等级化的城镇行政管理体制下ꎬ 县辖市 等新型市镇的发展将会再次受到体制束缚ꎬ面临当前特大镇０６。
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农 财 与 务ｏ年 ｌ ５ 村 政 财 ２８第０ ｏ 期３
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农 村 综 合 改革
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所属独立核算的行政 、事业单位财务 收支全部纳入监管范 围，统一设置账 套， 由财政所集 中统一核算和监督 。 农
的原则要求 ，分别选择 了财政收支规
模较大 、 中等 、 小 的李 权 庄 、 城 、 较 望 马 连 庄 ３个 镇 （ 道 ） 行 试 点 ， 取 得 街 进 并
了初 步 成效 。
变 的原 则 ，对镇 级 财 政 财 务 实行 网络 监 管模 式 ，仍 由各 镇 （ ） 财 政 所 街道 负 责本 镇 （ ） 行 政 事业 单 位 的 财 街道
公室设稽核会计和系统管理员工作岗
位 ， 核会计主要是监督镇 （ 道 ） 稽 街 预 算 执 行 情 况 ， 对 镇 （ 道 ） 报 的 用 并 街 提 款 申请 进 行 审 核 与核 拨 。系统 管理 员
程监管。
关的配套措施 ，制订切实可行的业务
操作规程 ， 组织做好 岗位人员的培训 、
指 导 及 网 络 财务 软 件安 装 、调 试 和维
专户” “ 。结算专 户” 只能使用统一 的拨 款凭证 ，不准使用支票支付 ；工资专 “
户 ” 门 用 于 镇 （ 道 ） 员 工 资 和 民 专 街 人 政 定 补 人 员 补 助 的发 放 ；支 出 专 户 ” “
务 及 收入 结 算提 报 用 款 申请 ，并 负 责
公共财政管理体系 ，促进市镇 财政协 调健康发展 ， 具有十分重要 的意义。 鉴 此， 山东省莱西市财政局根据《 青岛市
人 民政 府 办 公厅 转 发 市 财政 局 关 于 开 展 乡镇 财 政 管理 方 式 改 革试 点 工 作 意
西市 委 、 政 府 《 于 开展 镇 级 财政 管 市 关
解； 政府出纳员负责办理现金收付业务；
报账员负责单位财务的收支报账业务 ， 协调单位与财政部门的工作配合。
４ 确 定监 管 范围 。将 镇 （ 道 ） ． 街 及
理方式改革试点工作的实施意见》结 ，
合莱 西 市 实 际 ， 取 “ 试 点 、 推 进 ” 采 先 后
护 ，做好镇财市管镇用改革的 日常监
督 管 理 工作 。 ２ 确 定 改 革 模 式 。为 充 分 体 现 ．
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一
级 政 府 、一 级 财 政 ”行 政 格 局 不
３ 明 确 岗位 职 责 。市 镇 财 市管 办 ．
用 于核算镇（ 街道 ） 除人员工资和民政 定补外的其他各项支出。“ 工资专户” 和“ 出专 户” 支 只能接受来 自“ 结算专 户” 的拨款 。工资专户” 支出专户” “ 和“ 月 末 无 余额 。
一
业综合开发执行 《 农业综合开发资金
会计 制 度 》 单独 核 算 、 人 负 责 。 ， 专 ５ 统一账户设置。对试点镇（ ． 街 道 ）财 政 所及 各 部 门 在金 融 机 构 开设
、
改 革 的主 要 做 法
１ 完善 机 构 设置 。在 市财 政 局 设 ．
立镇财市管办公室 ，具体负责镇级财 政管理方式改革 的组织实施 。其主要
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改革 镇 级 财 政 管理 方 式 ，对巩 固 农 村 税 费改 革 成 果 ，建立 健 全 规范 的 负 责 财 务管 理 软 件 系统 的 维护 、数 据
备份 、 账套设置及业务培训 。 镇财政结 算员负责镇（ 街道 ） 总预算会计核算业
职 能是 研 讨 制订 改 革 实施 方 案 以及相
的银行账户进行清理。 只保留“ 结算专
户 ”“ 、工资 专 户 ” “ 出 专 户 ” 个账 和 支 三
户 。其中“ 结算专户” 于核算镇级各 用 项收入 和暂 存款项 ， （ 镇 街道 ） 所有支
出通 过 该 户拨 到 “ 资 专 户 ” “ 出 工 和 支 金所 有 权 和使 用 权 不 变 、财务 审 批 权 不变 的前 提下 ，通 过 网 络 化管 理 ，实 现 市 财 政 对镇 级 财 政 财 务 收支 的全过
历史债 务较为沉 、收＿ 支规模小 、偿 债能 力薄弱．财政收支矛盾突 ｆ 这 Ｈ
种现 状 容 易促 使 镇 （ ） 不 按 规 范 街道
理 通过将镇（ 街道 ） 及所属独立核算
的 行政 和 事 业 单位财 务纳 入 监 管范 围
高 ］作效率 、 确保运行质量 ． 通过政 府
配备了电脑 、扫描和票据打印机
理南分散性 向集中性 、 规范性的转变 ，
有 效 地 遏 制 ｒ截 留 、 匿 、 支收 入 、 隐 坐
政对镇 （ 街道）财政昕 的垂直管卿 ， 岗位人员因忙于政府中心 作 ，无法 使他们住正常业务 Ｉ 时问 内保汪会 作
汁核 算 的 及 时 、准 确 和 规范 ■是 门 ｆ莱 西 市使用 的 “ ｊ ｛ ｊ 乡财 县管 ” 软 件 系 统 ．不 支持 记 账 凭 征套 打模 式 ，既 加
金 宏 网通 道实 现 市 财政 Ｌ试 点 镇 （ ｊ 街 道） 财政 昕的 网 络连 接 ， 为财政 所统 并
一
实施统一核算监督 、 统一设置账套 、 统
一
操作 ，需要一个磨合期 和逐步转变的
过程 二是 由 。菜 西 市 尚未 实 行 市财 ：
会计科 日核算 ．实现了镇级 财务管
编制本级财政预 、 决算 ， 政府单位会计 负责镇政府和统管单位的会计核算业
务 ， 对 原始凭证的真实性 、 整性 、 并 完 准确性进行 复核 ，税 管员负责税 收 的征
见的通知》 精神 ， ２０ 于 ０ ６年年底设 立 了“ 财市管筹备办公室 ”精心研 究 镇 ， 设计改革方案 。２０ ０ ７年 ５月 ， 照莱 遵