政府投资项目财政财务管理

加强政府投资项目财政财务管理的思考
金华市财政局潘勇华
公共财政体制下，财政职能发生重大变化。

政府投资是财政资源配置职能的体现，政府投资项目财政财务管理是财政实施这一职能的重要手段。

规范政府投资行为，提高政府投资效益，建立决策科学、投向合理、运作规范、监管严格的政府投资管理体制，是政府投资项目财政财务管理的关键。

结合金华市政府投资项目管理工作实际，就如何履行财政职能，加强政府投资项目财政财务管理，提高财政资金使用效益提出一些思考和建议。

一、制度建设是做好政府投资项目财政财务管理的前提。

2002年财政部颁发了《基本建设财务管理规定》，明确了财政部门对政府投资项目的管理职责，建立了针对建设单位的较完整的基本建设财务管理制度。

但在微观范畴的业务范围、管理制度、运转流程等，并没有统一的规定。

政府投资项目财政财务管理有别于一般财务管理，建设项目资金使用量大，项目建设周期长，参与建设活动的单位众多，建设过程涉及的问题专业性强，因此，除了依据法律、法规管理，更重要的还要将财政部制定的一系列管理规定与本地实际情况相结合，因地制宜建立一套适合本地操作的政府投资项目预算管理制度。

我市制定了一系列制度以规范政府投资项目财政财务管理。

我市出台了《金华市政府投资项目管理暂行办法》，作为政府投资项目管理的纲领性文件，项目管理坚持科学决策、资金平衡、投资控制、风险可控、全过程管理、责任追究等原则。

政府投资项目必须按规定的程序进行申报、审批、执行。

我市出台了《金华市政府投资项目财务总监管理办法》，对重大政府投资项目实行委派财务总监制度。

财务总监自项目前期即派驻，至项目完工，全过程履行监督职责，主要有：规范建设单位财务制度和财经纪律，监督项目招投标、合同签订、投资变更、资金拨付、结算审核等工作。

已对总投资达亿元的14个政府重大投资项目派出了财务总监。

财务总监管理工作与项目建设同步，及时协调解决项目建设过程中的各种问题，在强化财务监督、控制项目总投资、提高财政资金效益等方面取得了良好的效果。

我市出台了《基本建设资金财政直接拨付管理暂行办法》，财政相关处室对申请拨付的资金逐笔审核，确保按支出预算、按合同、按工程进度拨付。

实行建设资金财政直接拨付，可以有效控制项目支出，防止项目随意变更、擅自提高建设标准、扩大投资规模，防止挪用、转移、截留建设资金，同时减少了资金拨付环节，提高资金使用效益。

目前，市本级共有63个项目实行建设资金财政直接拨付管理，累计拨付资金亿元。

我市还出台了《金华市财政性投资基本建设项目竣工决（结）算审核实行政府采购管理办法》、《金华市政府投资项目建设单位管理费管理办法》等相关文件，从各个环节规范项目管理。

二、政府投资项目财政财务管理的重点在项目决策阶段。

要将有限的建设资金使用好，最大限度发挥财政资金效益，必须将管理重点前移，放在项目的可行性研究、方案优化、初步设计、概算审核、合同审核等决策性阶段。

事前充分论证，为政府投资决策提供科学依据，往往收到事半功倍的效果。

（一）做好项目可行性研究审核。

决策的失误是最大的失误，造成的后果难以估计和弥补。

政府投资项目预算管理必须从源头控制抓起，可行性研究论证要重点审核项目建设是否必要，建设规模是否合规，资金来源是否落实，建设条件是否具备，方案选择是否优化，预期效益是否充分合理。

（二）做好项目设计的审核。

项目设计阶段是控制工程造价的重要环节之一，设计的浪费可以说是最大的浪费。

通过设计方案比较、设计规模控制、建设标准选用，确定技术先进、经济合理的最佳设计方案。

例如，省重点项目金华一中迁建工程，在方案设计阶段，邀请了省内外五家知名设计单位参与竞标，五家单位的设计方案先向一中的教师征求意见，再向市区广大群众征求意见，最后，领导和专家结合上述两次投票结果，确定最终的实施方案。

由于广泛听取了群众和专家的意见，一中迁建工程实施非常成功，校园布局合理、功能完善、投资节约，新的一中校园成为我市对外展示教育成果的一扇窗口。

（三）做好项目概算审核。

概算审核是有效控制项目总投资的关键。

由于设计深度不够，设计单位在初步设计阶段，编制的项目概算往往存在诸多失误，导致工程概算不能全面、准确地反映工程总投资，失去了“三算”控制的作用。

做好项目概算审核，使项目业主能正确掌握项目总投资情况，为财政部门分年度安排项目预算提供依据。

（四）做好项目招投标审核。

政府投资项目的工程设计、施工、监理、设备采购都需要进行招投
标，一方面对招投标程序是否合理、合法、以及完整性进行审核，防止招投标过程中的不良行为；另一方面，对标底进行审核、评估标底是否合理、是否恰当，合理确定工程价款。

（五）做好合同进行审核。

合同是建设单位与施工单位、监理、提供货物及劳务方等结算的主要依据，其结算条款的把关是控制工程造价的有效手段。

由于合同条款纷繁复杂，漏洞多，因此，在合同签订前，有必要对合同的完整、公正、公平、合理、合法等进行审核把关，并与招标文件的实质性条款相对应，以有效防止合同条款的不平等及欺骗行为。

三、部门、单位的配合和理解是做好政府投资项目预算管理的关键。

政府投资项目的实施过程中，除了实施主体－项目建设单位，还涉及众多的政府管理部门和业务单位。

部门、单位的配合和理解是做好政府投资项目预算管理的关键。

（一）部门配合是做好政府投资项目预算管理的基础条件。

在项目前期决策阶段，我市“5＋X”运行机制中，前期协调小组除了财政部门，还有发改委、国土局、规划局、人民银行等相关部门，各部门密切配合，各负其责：发改委对项目中长期规划、产业和行业等政策以及项目建设的必要性和急需程度进行总体把握；财政局对项目财政性资金安排可能进行审查；国土局提出项目是否符合土地利用总体规划、提出申请用地指标的指导性意见；规划局提出项目是否符合城市总体规划的意见，并提出初步的选址意见；人行金华市中心支行提出是否符合贷款投向的指导性意见。

前期协调小组各成员单位紧密配合，履行各自职责，加快了我市政
府投资项目前期工作的推进速度，提高了项目决策的民主化、科学化水平，为政府投资项目预算管理提供了良好的基础条件。

（二）项目建设单位的理解和支持是做好政府投资项目预算管理的关键。

在政府投资项目预算管理中，项目建设单位既是管理者，又是被管理者。

从施工管理的角度，它是管理者；从资金管理的角度，它是被管理者。

要做好政府投资项目预算管理，建设单位的理解和支持是关键。

如果建设单位对项目设计方案、项目预算、施工变更、资金拨付等诸多环节严格把关，在控制项目投资方面一定能收到事半功倍的效果。

（三）相关业务单位的信任和理解是做好政府投资项目预算管理的有力保证。

政府投资项目建设全过程离不开设计单位、施工单位、材料供应商、监理单位、审价单位等众多业务单位的参与，这些业务单位在各自领域拥有一定的技术力量，从事专业技术活动，在项目的各个环节发挥各自特长，其作用是不可替代的。

财政部门、建设单位与各个业务单位的关系，并不能简单地视为买卖关系，更不能走向对立关系，从项目管理的角度来看，所有的项目参与者之间都是合作关系。

财政部门站在客观、公平、公正的立场上，实事求是地解决项目建设过程中的问题，才能取得相关业务单位的信任和理解，发挥各个业务单位的特长，在投资、质量、工期等各个方面，为项目的顺利实施创造条件。

二0一0年六月。