羁押必要性审查工作质量控制机制研究

羁押必要性审查工作质量控制机制研究[摘要]羁押必要性审查制度意义十分重大，虽然这项制度取得了一定的成效，但是由于没有完善的质量控制机制而导致羁押必要性审查制度的价值目标并未完全实现。

检察机关理应以规范办案为基础，以保障人权为目标，以提高案件质量为出发点，以质量控制为方式方法，努力实现羁押必要性审查制度的预期价值。

文章拟从羁押必要性审查制度实施的现状入手，分析制约羁押必要性审查职责履行的因素，并探讨构建羁押必要性审查案件质量控制体系之必要性和具体构想，以期解决目前遇到的瓶颈和问题。

[关键词]羁押必要性；案件质量；质量控制一、羁押必要性审查制度实施之现状分析从修改后的《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《规则》）实施一年多的情况看，羁押必要性审查工作并未实现理想的效果。

现分析如下：（一）对羁押必要性审查的认识尚未全面深入虽然刑诉法只赋予了检察机关的建议权而非决定权，这就意味着当检察机关与公安机关和法院对于犯罪嫌疑人羁押必要性有不同意见时，往往只能过多考虑办案需要而听从执行机关也就是公安机关的意见。

检察机关一方面担心与公安机关意见不合产生矛盾和分歧，另一方面又担心建议权会削弱法律监督的效果，因而不积极开展此项工作。

究其根本，是因为未能将羁押必要性审查案件放在与其他案件同等重要的位置，忽视羁押必要性审查对于保障人权的重要意义。

（二）对羁押必要性审查案件的审查模式尚未统一明确《规则》对审查主体进行了规定：侦查阶段的羁押必要性审查由侦查监督部门负责；审判阶段的羁押必要性审查由公诉部门负责……此种分段审查的规定具有指导意义，但在实际操作中却间接造成了羁押必要性审查工作难以形成合力、实效性不强的尴尬局面。

欠缺统一的启动标准、审批程序、备案制度加之侦查监督、公诉、监所检察三个部门介入案件时间不同、对案件了解程度不同，共同导致交叉重复或者疏漏审查等情况的出现。

（三）羁押必要性审查工作的难题尚未有效解决据统计，2013年全国检察机关共批准和决定逮捕896403人，而全国检察机关开展羁押必要性审查工作，全年共向办案机关提出释放犯罪嫌疑人、被告人或变更强制措施建议涉及23894人，建议被办案机关采纳共涉及22155人，占被逮捕人数的2.47%。

？譹？訛由此可见，实践中羁押必要性审查比例小，且存在建议未被采纳的情况。

以笔者所在的基层检察院为例，羁押必要性审查案件数量较少，且主要来源于犯罪嫌疑人或其家属的申请，建议发出之后，若公安机关未采纳，则没有相应救济措施。

信息来源的渠道、审查建议的质量一直是制约羁押必要性审查工作的重要因素，但从数据中不难看出羁押必要性审查制度实施以来，这两大难题并未得到有效的改善。

以上现象的出现正是因为缺乏统一的标准和流程，只有通过质量控制体系对羁押必要性审查案件进行有效的质量管理，才能使检察机关行使羁押必要性审查职权更加科学合理，并为检察机关拓宽诉讼监督视域提供方向和保障。

二、构建羁押必要性审查工作质量控制体系之可行性思路羁押必要性审查与逮捕必要性的审查都是对犯罪嫌疑人是否应当处于“羁押”状态的判断，但两者审查主体、法律依据、审查方式、案件性质都不同，因此对羁押必要性审查案件理应有一套区别于审查批捕案件的质量控制体系。

（一）实现羁押必要性审查工作质量控制的理论基础1.系统化理论？譺？訛。

当前各地的检察机关成立“案件管理中心”，它的成立正是运用系统化理论将案件进行统一管理，加强各办案环节的沟通，减少管理的层级。

因此，羁押必要性审查作为法律赋予检察机关的职权，检察机关也应运用系统化理论进行统一的规范化管理，否则羁押必要性审查案件将只能一直是无统一归口、无流程监管、无保障措施的“三无产品”，其质量效果不言而喻。

2.矩阵式理论？譻？訛。

从羁押必要性审查的法律规定中可知，羁押必要性审查主体为侦查监督部门、公诉部门和监所检察部门。

在实践中，办理羁押必要性审查案件不同于普通案件，这三个部门之间不因诉讼流程产生前后衔接的关系，此它们之间的关系更倾向于平行关系。

因此，这三个部门更需要信息资源的横向整合，既互不干扰、重复，又能打破部门之间的壁垒形成合力。

（二）构建羁押必要性审查工作质量控制体系具体设想对羁押必要性审查工作进行质量控制可以提高羁押必要性审查案件办理的质量，同时质量管理也是完善检察业务内部监督制约的重要途径。

结合质量管理理念和检察业务规律，笔者认为应当从以下三个方面入手构建羁押必要性审查的质量控制体系。

1.统一归口、形成合力，保证羁押必要性审查的规范启动。

首先p2.流程监控，节点控制，提高审查建议的规范性和准确率。

首先，确定流程监控的方式。

全国检察机关统一业务应用系统运行以来，羁押必要性审查案件作为一个子系统添加在侦查监督部门的操作系统中，就要求办案人员将案件信息和办理情况如实录入系统。

这就为流程监控提供了很好的方式，部门领导或者羁押必要性审查工作小组负责人或者案件管理部门的人员，可以依授权适时查看羁押必要性审查案件办理情况，并提出相应的建议和意见。

在系统之外，羁押必要性审查案件的办理也接受纪检监察部门、控申部门的监督。

其次，明确节点控制的时间：其一，侦监部门加强对逮捕期限到期延长的严格把关，在办理延长侦查羁押期限过程中，进行羁押必要性审查，减少不必要的羁押；其二，公诉部门加强对逮捕后移送审查起诉时的重点审查，在办理案件时先审查犯罪嫌疑人的羁押必要性；其三，监所部门加强与驻所检察室、看守所定期联系，以星期、半月、月为重要的时间节点，及时掌握被羁押人的综合表现。

通过流程监控和节点控制，实现检察机关办理羁押必要性审查案件的规范化、常态化。

3.公开听证，民主决策，强化羁押必要性审查结果的执行力。

羁押行为本身是为了保障诉讼活动的顺利进行，而羁押制度却是为了防范国家权力对个人自由的任意侵犯。

？譼？訛目前，为了解决谁来监督监督者的社会质疑，检察机关制定出越来越严密的责任追究机制，这使案件承办人在履行法律监督职责时如履薄冰。

尤其是对羁押必要性审查这种建议权，案件承办人多害怕承担风险或者吃力不讨好而消极对待。

现阶段并不能要求立法上直接赋予检察机关以羁押必要性审查的决定权，但可以有选择性地开展公开听证审查。

具体而言，在羁押必要性审查过程中，犯罪嫌疑人一方申请检察机关进行羁押必要性审查，公安机关对审查结果有不同意见时，可以邀请人民监督员、案件双方当事人及代理人等都同时到场，以听证审查的模式让各方在公开公正的环境下自由陈述自己的观点并进行辩论，最终得出一致的结果，这个听证结果具有较强的执行力，执行机关必须依照执行。

三、进一步做好羁押必要性审查工作的几点思考羁押必要性审查在实务操作中需要解决两个冲突：冲突一是司法价值选择——犯罪嫌疑人自由权益保障与群众安全感；冲突二是职业风险选择——积极作为与自我保护。

？譽？訛笔者认为还应当从以下三个方面完善羁押必要性审查质量控制机制，以期解决羁押必要性审查工作中遇到的冲突：（一）加强羁押必要性审查制度的宣传工作，强化检察机关法律监督职能一是利用报纸、电视、网络等媒体，对羁押必要性审查的典型案例进行报道，同时广泛宣传羁押必要性审查制度对人权保障的重要意义；二是利用办理审查批捕和审查起诉案件的契机，对案件当事人进行权利义务告知，同时深入释法说理，尤其是对逮捕后的案件当事人进行羁押必要性审查制度的讲解，鼓励犯罪嫌疑人、被告人及其他相关人员及时提出羁押必要性审查的申请。

（二）加强部门之间的合作，协调推进羁押必要性审查工作的深入展开首先，羁押必要性审查相关部门之间的沟通与合作，除了侦查监督部门跟踪案件情况，公诉部门、监所检察部门发现属于《规则》第六百一十九条列明的情形的也应当及时启动羁押必要性审查工作机制。

其次，侦监、公诉、监所三部门应当加强与案管部门、控申部门的联系，利用案件管理部门提供的案件信息以及控申部门提供的社会舆情，及时发现更多的羁押必要性审查案件线索，并连同控申部门做好释法说理工作。

最后，与公安机关、法院、看守所之间建立常态的联络机制，及时获取案件变化的信息，便捷掌握被羁押人的情况。

（三）加强与其他工作的衔接，建立羁押必要性审查工作的长效机制首先，与刑事和解工作相结合，以刑事和解促进社会矛盾化解为切入点，积极促成刑事和解可以有效提高羁押必要性审查的效率、节约司法资源。

其次，与未成年人权益保护工作结合，对已逮捕的未成年犯罪嫌疑人、被告人实行每案跟踪制度、做好社会调查和跟踪帮教工作，及时保障未成年人的合法权益。

最后，与侦查监督工作密切结合，完善对羁押替代性措施适用的监督，确保取保候审、监视居住能够起到应有的作用，为羁押必要性审查工作提供后续的保障。

注释①尚爱国，羁押必要性审查机制完善建议，《人民检察》，第673期，第24页。

②系统化理论是当代检察管理系统结构设计和功能安排的切入点，系统化就是把案件流程管理作为一个由办案环境、运行环境、案件进口和出口、网络环境下的扁平化组织、管理、考核、评估等结构要素组成的动态体系。

③矩阵管理中，成员具有双重任务——职能部门的任务与产品小组的任务，不同专业人员能够频繁接触，信息能够迅速到达需要他的人员那里，双重权威也有利于避免组织成员保护部门利益而忽视组织利益，同时也能打破专业人才才能的垄断。

④卞建林、孙锐，我国审前羁押制度的科学构建，侦查监督指南，创刊号。

⑤陈源、熊江华，进行羁押必要性审查需要解决两个冲突，检察日报，2012年9月19日，第3版。

参考文献[1]彭胜坤，吕昊.检察管理专题研究[M].知识产权出版社.[2]周三多.管理学原理[M].南京大学出版社.[3]侦查监督指南[M].最高人民检察院侦查监督厅编，中国检察出版社.[4]陈光中.刑事诉讼法[M].北京大学出版社、高等教育出版社.。