十三五环保规划基本思路

国家环保“十三五”规划编制基本思路面临的形势国家环境保护“十二五”规划实施中期评估表明，“十二五”规划实施三年来，主要污染物排放有所减少，城镇环境基础设施建设和运行水平得到提升，污染防治取得积极成效。

但我国污染物排放还处于较高水平，环境绩效与发达国家差距很大，环境质量不尽如人意，污染减排与环境质量改善之间的关系还需深入研究。

一些地区大气、水、土壤等污染严重，各种污染物随时间累积，在空间集聚，加重了部分区域的生态环境压力，并呈现污染源多样化、污染范围扩大化、污染影响持久化特征，环境风险日益突出，环境应急响应与处理处置能力不足。

此外，国际形势变化，需要及时研究、积极应对。

“十三五”时期，是全面建成小康社会的攻坚期、加快推进新型城镇化的关键期和全面落实依法治国基本方略的深化期，经济社会发展迈向和进入新常态，各项改革日益深入，环境保护面临重大转型，面临难得的机遇和挑战。

机遇体现在：经济增速换挡，环境压力进入调整期；新型城镇化战略实施，污染物新增量涨幅进入收窄期；能源日益清洁化，排放强度进入回落期。

挑战体现在：污染治理迟疑不决、患得患失；布局性污染点状转移、面上扩张；产能化解尴尬无奈、进退两难。

指导思想和目标指标第一，指导思想。

以党的十八大、二中、三中、四中全会精神为指导，以生态文明理念引领，改革创新驱动，全球视野谋划，适应经济社会新常态，深入贯彻落实新修订的《环境保护法》，全面深化生态环境保护领域改革，以改善环境质量为主线，统筹污染治理、总量减排、环境风险管控和环境质量改善，打赢大气、水体、土壤污染防治三大战役，推进民生改善，建设美丽中国，为全面建成小康社会作出新的更大贡献。

第二，基本原则。

坚持绿色发展、标本兼治，坚持依法治国、法治管理，坚持信息公开、社会共治，坚持深化改革、制度创新。

第三，规划目标。

到2020年，主要污染物排放总量显著减少，人居环境明显改善，生态系统稳定性增强，辐射环境质量继续保持良好，生态空间管治、环境监管和行政执法体制机制、环境资源审计、环境责任考核等法规制度取得重要突破。

生态文明制度体系基本建立，生态明水平与全面小康社会相适应。

第四，规划指标。

初步考虑建立以环境质量改善为主线，适应社会新期待，国家、区域、城市相结合，反映治污减排、风险防范、空间优化、制度建设进展的综合指标体系，主要包括约束、预期和引导性指标。

一是建立环境质量和排放总量双约束指标体系。

二是构建全要素的协同性指标体系。

三是体现分区分类管理。

四是突出可达可控性。

五是提高指标的预见性。

六是要贴近群众感受。

水环境质量方面：城镇集中式饮用水水源水质稳定达标，基本消除劣Ⅴ类水体，城市内无黑臭水体，现状水质优于Ⅲ类水体保持稳定，近岸海域水质略有改善。

大气环境质量方面：地级以上城市空气质量明显改善，重污染天气减少60%，可吸入颗粒物和细颗粒物浓度下降30%以上，二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳和臭氧平均浓度达标。

土壤环境质量方面：全国耕地土壤环境质量达标率不低于82%，新增建设用地土壤环境安全保障率100%，完成土壤污染综合治理试点200个，区域土壤综合治理示范区6个。

生态环境方面：水土流失面积下降，生态系统维持稳定、生态服务功能有所改善。

环境风险防控方面：重特大突发环境事件数量显著下降，环境和人群健康风险得到有效管控，环境应急管理体系基本完善。

核与辐射环境方面：核设施安全水平进一步提高，放射性污染防治水平全面提升，辐射环境质量继续保持良好，核安全得到保障。

四项具体工作一是质量改善。

包括三个方面：建立健全全面环境质量管理体系，实行刚性约束；推进水、大气和土壤三大重点领域环境质量改善工作，通过“抓两头促中间”总体改善全国环境质量；全面启动实施环境质量达标改善行动，持续精准改善城乡环境质量。

二是治污减排。

包括三个方面：优化总量控制实施；实行全过程治污减排；加大行业环境监督管理力度。

三是生态保护。

包括四个方面：建立完善生态管治制度，实施分级分区管控；加强重要生态功能区和生态系统管理，维护国家生态安全；完善生态保护管理机制，推进生态系统统一监测和系统管理；完善生态文明示范区建设制度和生态补偿制度，促进生态保护。

四是风险管控。

包括七个方面：从布局和结构入手，改善环境安全总体态势；加强重点领域环境风险管理，实现健康发展与环境安全；加强企事业单位环境监管，强化企事业环境风险防范的主体责任；建立健全环境损害赔偿制度，严格事后追责；建立环境风险预测预警体系，加强环境风险管控基础能力建设；加强核与辐射安全监管，确保万无一失；要关注环境健康领域，加强统筹管理和顶层设计。

制度建设和政策创新一是健全法律法规体系。

包括三个方面：全面推进立法工作；加强环境司法建设；切实加强执法监督。

二是划清权利责任边界。

包括三个方面：以三个清单划清边界；合理划分中央和地方环境保护事权；落实地方政府环境质量责任制。

三是改革环境治理体系。

包括五个方面：强化环境统一监管；发挥环境保护部门综合监督；参与综合决策；评价考核与问责；落实主体责任。

四是强化市场机制建设。

包括五个方面：加强资源环境市场制度建设；改革环保收费与环境价格政策；逐步实行环境资源有偿使用；完善有利于资源节约、环境保护的税收政策；建立和完善激励企业参与环境保护的市场机制。

五是完善社会共治体系。

包括四个方面：保障公众环境知情权、参与权和监督权；构建有效渠道和合理机制；加强对政府、企业的监督；构建全民行动格局。

重大工程、项目围绕规划重点领域和监管重点，以大工程带动大治理，提出在“十三五”期间能够对环保工作全局性有巨大推进效益、操作性强的重大工程。

重大项目主要是指落实重大工程的主要项目，由不同项目子项组成，最终支撑目标任务实现。

重大工程、重大项目、项目子项是有机整体，系统推进。

规划编制实施的保障机制一是强化组织领导。

二是加强地方规划与国家规划衔接。

三是强化规划落实和实施。

规划的特点一个历史坐标即十八大提出的在建党一百周年时全面建成小康社会，实现经济持续健康发展、人民民主不断扩大、文化软实力显著增强、人民生活水平显著提高和资源节约型、环境友好型社会建设取得重大进展等五大目标。

这个历史坐标，要求必须科学谋划“十三五”目标指标，既要满足全面建成小康社会目标的新要求，还要脚踏实地、能够达成。

两个检验标准：——人民群众是否满意。

坚持以人为本，认真回应人民群众的迫切愿望，切实维护群众环境权益，以群众的客观感受作为检验环保工作的关键标准；——生态环境是否安全。

以民族长远发展的环境支撑和保障能力的提升作为检验环保工作的基本标准。

两个检验标准是编制“十三五”规划的立足点和着力点。

三个根本基础——政治基础：十八届三中全会明确提出要建立系统完整的生态文明制度体系，深化生态文明体制机制改革。

这是编制“十三五”规划的政治基础。

——法律基础：十八届四中全会提出要全面推进依法治国。

围绕新修订的《环境保护法》，加快推进形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，实行最严密的法治，为生态文明建设提供可靠保障。

这是编制“十三五”规划的法律基础。

——经济基础：新常态。

新常态意味着中国将适当地放松经济增长速度的目标，逐步将焦点集中于经济增长质量的提高。

中国将进入经济结构更加优化、经济增长质量逐步提高的新模式之中。

这是编制“十三五”规划的经济基础。

此外，大气、水和土壤三大行动计划提供了坚强工作基础支持，“十三五”规划编制将与三大行动计划有机衔接，确保工作安排、任务落实和技术环节无缝对接。

四项具体工作质量改善、治污减排、生态保护和风险管控。

五项制度建设依法治理环境、权利责任边界、环境治理体系、市场机制建设和社会共治体系。

六项约束性指标建议将颗粒物、挥发性有机物与化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物作为总量控制约束性指标。

七项政策创新一是工作思路。

加快实现三个转变：目标导向从以管控污染物总量为主向以改善环境质量为主转变，工作重点从主要控制污染物增量向优先削减存量、有序引导增量协同转变，管理途径从主要依靠环境容量向依靠环境流量、环境容量的动静协调、统筹支撑转变。

二是全面质量管理。

以城市和控制单元质量目标清单式管理为主要抓手，按照标准、总量、环评和执法的工作链条推进质量改善工作，以标准牵引、执法倒逼，做到“应治必治”，强化环境质量监测、评估、监督和考核，着力解决群众身边的环境问题，确保环境优良地区环境质量不退化、不降级，环境污染严重的区域、城市、控制单元环境质量明显改善，见到实效、取信于民。

三是总量控制。

积极探讨污染减排与其他管理制度的有机衔接，加强污染物排放浓度、总量、速率三方面协同管理，促进治污减排全过程管理，将区域质量改善要求落实到企事业单位，以综合性排污许可为载体，实现对所有污染源（尤其是工业源）、所有排污过程有效管控。

四是全面有效的环保治理体系。

加快修订符合全面建成小康社会目标的环境质量标准，建立健全统一监管所有污染物排放的管理体系。

严控新建源、严管现役源、严查风险源，在加强环境增量管理的同时，着力加强环境存量治理，促使重点行业和区域拿出生态修复时间表。

建立区域污染防治协作机制，设立重点区域环境质量管理机构，统筹协调区域污染防治工作，以群众满意度作为环保工作成绩标尺。

五是基本生态管治。

建立国土空间生态管治制度，通过划定并严守生态保护红线等，切实做到“应保尽保”，加强自然生态系统保护力度，不断提高生态系统服务功能，为实现生态系统良性循环提供支撑。

六是建立系统完整的生态文明制度体系。

加快建立盲目决策损害环境终身责任追究制和损害赔偿制度，实施生态补偿机制，完善排污许可制和环境影响评价制度。

针对当前考核效率不高问题，发挥行政管理优势，建立环境审计制度，对地方政府环境责任履行情况进行全面、深入调查，建立行之有效的环境管理纠偏机制，突破当前环境管理困局。

以环境审计制度为基础，探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产行政审计和离任审计。

七是环保投融资机制。

积极发展生态金融，。

把生态成效作为理财期权，研究风险规避办法，探索新业态、新产品和新模式，吸引社会资本进入环保领域。

推行排污权交易制度，建立统一的排污权交易市场，促进企业治污减排。

有序开放可由市场提供服务的环境管理领域，大力发展环保服务业，加快建立和完善环境污染第三方治理。

八个重大工程环境质量改善和提标工程、主要污染物减排工程、生态修复与环境保护工程、重点领域环境风险防范工程、农村环境清洁工程、环境监管能力基础保障工程、环境基础设施公共服务工程、社会行动体系建设工程。

下一步工作安排一是尽快报送“十三五”重大工程、项目和政策。

在征求部内各司（局）意见的基础上，尽快整理提出拟纳入“十三五”重大工程、项目和政策，报请部领导审定后，报送发改委。