浅淡行政职权滥用的危害与防范措施

浅淡行政职权滥用的危害与防范措施

摘要：行政职权是政府各级行政机关执行法律，制定和发布行政法规，并在法律授权范围内实现对公共事务的管理，解决一系列行政问题的强制力量和影响力。现今，我国仍然存在行政职权滥用的现象，本文着眼于研究行政职权滥用的范围界定，行政职权滥用的危害，分析行政职权滥用的成因，探索并提出切实有效的防范措施。

关键词：滥用职权行政职权行政机关

行政职权滥用是行政机关权力使用不规范或者被恶意滥用的行为，集中反映于行政职权边界的突破和行政职权行使的随意性。我国行政体制不健全、法律法规不完善、监督体系不规范等是造成行政职权滥用长期以来得不到有效遏制的重要原因，行政职权滥用所带来的危害后果是严重的，不仅损害国家行政机关的公信力和威严，还会侵吞公共财产和蚕食广大人民的合法权益。为此，我国一直致力于打击行政职权滥用行为，《刑法》第三百九十七条明确规定：“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。”

一、行政职权滥用的内涵及范围

（一）行政职权滥用的定义和性质

对于行政职权滥用行为，我国立法并没有做出明确的界定，目前学术界主要有两种观点：一是狭义论认为，滥用行政职权就是滥用自由裁量权；二是广义论认为，滥用行政职权不局限于滥用自由裁量权，还包括羁束裁量权，即行政职权滥用是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，不执行或违反法律，制定和发布行政法规，或超出法律授权的范围管理公共事务及解决行政问题的行为或做法，包括其中进行的各种组织、控制、协调、监督等活动。

翻阅我国现有的法律法规，可以发现行政职权滥用不仅仅是指滥用自由裁量权。如《中华人民共和国食品安全法》第九十五条规定：“违反本法规定，县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门或者其他有关行政部门不履行本法规定的职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除的处分；其主要负责人应当引咎辞职。”《中华人民共和国城市规划法》第四十三条规定：“城市规划行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国反不正当竞争法》

第三十一条规定：“监督检查不正当竞争行为的国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守的，给予行政处分；不构成犯罪的，给予行政处分。”《中华人民共和国审计法》第四十九条规定：“审计人员滥用职权、玩忽职守的，给予行政处分；不构成犯罪的，给予行政处分。”诚然，以上均是支持广义论观点的佐证。

“行政滥用职权，已被我国的立法和行政法理解确定为行政违法行为之一，从而构成行政审判机关和行政复议机关予以撤销的理由。”可见在理论界把行政职权滥用认定为违法行为。事实上，行政职权滥用从本质上来说更多地涉及到合理性，大前提是行政主体享有职权，只不过是滥用，而“滥用”是胡乱地、过度地使用，但都在职权范围内，从职权来讲，尚没有“超越职权”则不构成违法，只能构成不合理行为。

（二）行政职权滥用范围界定

在行政职权滥用范围的界定上，我国众多学者也有不同的看法。其中大多数学者认为，行政滥用职权仅仅是在行政机关及其工作人员行使自由裁量权时才会发生；另有部分学者则认为把行政职权滥用等同于滥用行政自由裁量权是不确切的，而应该将羁束裁量权纳入到行政职权滥用的范围中。本人也认为将行政职权滥用仅仅界定为自由裁量权的范围是不太妥当的。首先，行政许可是一类典型的行政羁束行为，行政机关及其工作人员在行使职权时故意拖延给行政相对人带来损失的情况不甚枚举，如果对此不加限制，难以体现行政法保障人权的基本精神；其次，行政羁束行为和行政自由裁量行为其实在某些场合是很难严格区分的，如果仅规定对行使自由裁量行为的职权滥用进行处罚，难免疏漏。比如，行政处罚法第四十八条，“在边远、水上、交通不便地区，行政机关及其执法人员依照本法第三十三条、第三十八条的规定作出罚款决定后，当事人向指定银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出，行政机关及其执法人员可以当场收缴罚款。”该条款的前一部分是指明行政机关必须依照行政处罚法第三十三条、第三十八条的规定作出行政决定，是羁束裁量权，而对“当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难”的判断又是自由裁量权。在现实的行政执法过程中，很难区分一个水上执法人员对一渔民的错误处罚行为是滥用羁束裁量权或是滥用自由裁量权造成的，如果仅规定执法人员行使自由裁量权的行为进行监督或司法审查，那么执法人员单以其是按照第三十三条、第三十八条严格执法就可以避免法律追究，这样难以令人接受的。所以本人认为滥用行政职权不局限于滥用自由裁量权，还包括羁束裁量权。

二、行政职权滥用的表现形式

（一）背离法定宗旨

违背法定宗旨是指行政主体因受不当动机和目的支配致使行政行为背离法定目标和利益。它由两个要件构成：主观上，行政主体有不正当的动机和目的，

或虽无恶意，但因疏忽、过于自信等导致行为目的与法定目的的不一致；客观上，造成了背离法定目的和利益的结果。具体包括：1.行政主体处于私人利益或所属小集团的利益而是行为目的与法定目的不一致；2.行政主体考虑了不相关的因素或没有考虑相关的因素而导致了与法定目标的不一致；3.行政主体的目的虽然是为了公共利益，但不符合法律授予这项权利的目的。

（二）故意拖延行政审批时间

行政审批是有时效性的，法律法规对行政审批时限作出了明确规定，部分行政机关工作人员为牟取不正当利益，利用行政审批所具有的自由裁量权，不经审核就给予不符合条件的申请者行政许可，或者假以各种借口，故意拖延行政审批时间，甚至百般阻挠，无理由拒绝单位和个人的行政申请，导致行政申请者的合法权益受损，这是行政职权滥用的典型表现形式。

（三）行政处罚决定反复不定

行政行为反复不定，是行政职权滥用的重要表现形式之一。如某地政府已明确发文禁止燃放烟花爆竹，个别行政机关及其工作人员对与自己有利益关系的人“格外开恩”，甚至当其有违法行为时，也“网开一面”，免予对其作出行政处罚，而对具有同样违法行为的个人则严肃处理。这种作风缥缈的行政行为会让公众捉摸不透，更是严重损害了国家机关的形象和公信力。

（四）滥用自由裁量权致使行政行为有失公正

国家赋予行政机关自由裁量权的出发点，是为了彰显法律的公平、公正，情节较轻者从轻处罚，情节严重者从重处罚，而滥用自由裁量权的行为恰好与设定自由裁量权的本意背道而驰。某些违法者或犯罪分子为逃脱法律的制裁，不惜厚颜无耻地利用各种手段向执法人员行贿，获取了不正当利益的执法人员则利用自由裁量权，违背法定程序，对违法犯罪分子所造成的严重社会后果视而不见，从轻作出行政处罚。而对于没有投其所好的违法犯罪者，则从重处罚，这种滥用自由裁量权的行为显失法律公正。

三、行政职权滥用的危害

依法行政是依法治国的重要组成部分。但我国各级政府在行政执法过程中，仍然存在着行政职权滥用的现象，其危害后果是不容忽视的，主要表现在以下三个方面：

（一）损害政府公信力

依法行政是我国政府在建立法制社会的重要方针，有助于树立良好的政府公信力。政府公信力的树立和凝聚需要一个漫长的过程，而破坏公信力只在旦夕之间，部分思想严重腐化，职业道德操守缺失的行政机关工作人员滥用行政职权，肆意挥霍政府公信力，无疑会造成政府的公信力丧失，公信力一旦受到损害，政