发展小城镇是我国农业和农村现代化的重要途径

发展小城镇是我国农业和农村现代化的重要途径陈锡文我国在未来半个世纪中的发展目标，是达到中等发达国家水平，实现现代化。

而农业实现现代化，农民生活实现小康进而达到比较富裕，是我国整个现代化进程中最艰巨的任务。

由于我国至今仍有70％以上的人口居住在农村，因此，没有农业和农村的现代化，就不可能有中国的现代化。

一、城镇化滞后于工业化，是我国发展中的突出问题1949年底，中华人民共和国成立之初，我国共有人口54167万人，其中市镇人口5765万人，占总人口的10.64％，乡村人口48402万人，占总人口的89.36％；在这一年，工农业生产总值和国民收入中，农业分别占到了69.95％和68.44％。

这表明，在中华人民共和国建立之初，中国确实是一个农业国，城镇化的水平是相当低的。

从1952年，我国开始了大规模的经济建设，工业化的步伐明显加快。

到1978年，国有工业企业所拥有的固定资产净值，达到了2114.5亿元，这个数量，比1952年时，增长了28.74倍。

在1978年，工农业总产值和国民收入中，农业的比重已分别降至27.81％和35.38％，但在总人口中，乡村人口的比重却仍然高达82.08％。

这表明，从50年代初到70年代末，在近30 年的经济增长中，我国工业化的进程与城镇化的进程是极不同步的，城镇化明显地滞后于工业化。

之所以会产生这样一种极不平衡的状况，主要是在我国工业化的初期，采取了从农业中提取高额积累的做法。

为了加快工业化的进程，在当时的历史条件下，我国政府一方面通过农产品的计划收购制度，从农村中提取大量的积累资金以用于工业建设，另一方面，为提高工业本身的积累率，又在城镇中实行了普遍的低工资制度，但同时，又对城镇居民在衣、食、住、行和教育、医疗等各方面实行广泛的财政补贴，以保障他们在低工资下的基本生活。

在这种体制下，为了保持经济的积累率，就必须严格控制享受财政补贴的城镇人口的增长，为此，就不得不严格限制农村居民向城镇的流动。

特别是在1961年—1978年间，由于实行严格的城乡隔绝的居民户籍管理制度，这18年中，市镇居民人口的年均增长率只有1.55％，明显低于全国人口年均增长2.10％和农村人口年均增长2.23％的水平。

通过这样一种特殊条件下的增长，到70年代末，我国建立起了一个比较完整的工业体系。

但是，农村和农民却也为此付出了沉重的代价。

1978年与1949年相比，农村的人口增长了63.25％，即这一期间，我国增长的总人口中，在农村增长的部分占到了72.73％。

这一状况必然使农民人均占有的农业自然资源尤其是耕地资源迅速减少。

1952年时，农村每个劳动力平均占有的耕地为9.35亩，到1978年，这一数量已降到了只有5.07亩，即减少了45.78％。

在当时，农村工商业的发展受到严格的控制，农民既不能流动进城就业，又不能就地、就近转向二、三产业就业，只能在人均越来越少的耕地上就业，这就必然严重阻碍农民收入的增长，也严重阻碍传统农业向现代农业的转变。

70年代末，我国农村率先进行了经济体制的改革，废除了人民公社，实行了以家庭联产承包为主的责任制。

农民的家庭拥有了经营自主权，获得了自主支配劳动力的权力。

但是城乡居民隔绝的户籍管理制度使农民仍然不能流动进城镇就业和定居。

正是在这样的情况下，农村巨大的就业压力和农民强烈的实现富裕的愿望，促使我国农村出现了极有特色的“乡镇企业”现象。

乡镇企业发生的实质，是农民不能进城就业，而日渐减少的耕地又无法容纳巨量的农村劳动力就业，于是，农民只能用其自身积累的资产，在农村就地兴办二、三产业的企业。

这样，我国的工业化进程就出现了一种奇特的现象：一方面，有以政府为投资主体的城镇中的工业化，而另一方面，又有以农民及其所处的农村社区组织为投资主体的农村的工业化。

前一个工业化的过程，由于不断造成企业和人口的集聚，因此起着推动城镇化发展的作用；而后一个工业化过程，由于企业的布局不得不实行高度的分散化，因此，在绝大多数地区，它并没有带来社会经济活动和人口的集聚，因而它对于推动城镇化发展的作用也就相对微弱。

由于乡镇企业的迅速发展，使得农村社会总产值中，农业所占的比重也在急剧下降。

1994年，我国农、林、牧、渔各业的总产值，只占农村社会总产值的17.15％，换言之，即农村社会总产值中，高达82.85％的比重是非农产业创造的。

但是，我国的农业人口比重仍然高达76.7％，而从事农、林、牧、渔业的劳动力数量，仍占全社会劳动力总量的53.18％。

如上所述，在我国工业化过程中，由于农村人口不能随着经济的增长和国民生产总值中农业份额的下降而自然地转移到城镇就业和居住。

因此，我国的城镇化进程明显地滞后于工业化的进程。

这个结果，对于我国整个产业结构和就业结构的优化，以及形成合理的人口分布，都将产生长期的不利影响。

二、乡镇企业的分散布局不利于进一步扩大就业容量乡镇企业的发展，对于转移农业剩余劳动力，减轻耕地上的就业压力，起到了极其重要的作用。

我国的乡镇企业，主要是在农业普遍实行家庭经营后的1984年以来，才进入迅速发展的阶段的。

1983年，乡镇企业的职工人数为3235.64万人，新增吸收了8781.76万劳动者就业，这个数量，占到了同期农村新增劳动力总量的72.31％。

目前，在乡镇企业中就业的劳动者，已占到了农村劳动力总数的27％。

可见，如果没有乡镇企业的发展，我国农村中的就业状况将会严重恶化。

但是，由于乡镇企业的布局高度分散等客观原因，乡镇企业新增吸收劳动者的能力也在发生重大的变化。

1984年—1988年间，乡镇企业共新增吸收了6308.82万人就业，平均每年新增吸收1261.76 万人。

但到1989年—1994年间，乡镇企业共新增吸收劳动者2471.94万人，平均每年只新增吸收412万人就业。

后一阶段每年新增吸收的劳动者数量，不及前一阶段的1/3。

之所以发生这样的变化，原因当然很多，但其中最主要的有两个方面：一是由于市场竞争的剧烈，乡镇企业为了生存和发展，必须不断进行技术改造和设备更新，这就需要不断增加投资。

于是，在乡镇企业的发展中，尤其是在东南沿海发达地区的乡镇企业发展中，出现了资本增密乃至以资本来替代劳动的趋势。

如1985年，在乡村工业企业中，平均每个就业岗位需占用的固定资产原值为1653.94元，而到1992年，同类企业中平均每个就业岗位需占用的固定资产原值已上升到了6726.03元。

如此，乡镇企业的规模和产值尽管仍在不断扩大，但新增吸收劳动者的速度必然会下降。

二是由于乡镇企业的布局高度分散。

以加工工业为主的乡镇企业，尽管企业和就业者的数量以及总的产出规模都极为庞大，但却由于在布局上高度分散化，而并没有为第三产业的发展创造多少条件。

乡镇企业在布局上的分散性，客观上造成了农村的第三产业没能随着农村工业的快速发展而得到相应的发展。

第三产业发展的最必要条件之一，是工业企业和人口的集聚，没有这个条件，就不可能使服务业获得合理的利润。

但乡镇企业的分散布局，就没有形成工业企业和人口的集聚，也就等于在相同的工业规模下，白白损失了通过集聚本来可以获得的一大批第三产业的就业岗位。

在80年代中后期，由于乡镇企业所表现出来的吸纳农业剩余劳动力的巨大能力，致使很多人都认为我国农村的就业问题从此就找到了一条根本性的出路。

但自80年代末出现乡镇企业新增吸收劳动者能力下降的现象以来，人们开始认识到：单纯依靠以往那种“离土不离乡”的，在乡村分散地兴办乡镇企业的办法，是不足以解决农村数量巨大的剩余劳动力的就业问题的。

实际情况是，1984年—1988年间，乡镇企业新增吸收的劳动者数量，是同期农村新增劳动力总数的108.6％，因此，这一期间在农业中就业的劳动力数量是减少的；而1989年—1994年间，乡镇企业新增吸收的劳动者数量，只相当于同期农村新增劳动力总数的53.89％。

这一情况也说明了为什么近年来跨地区流动进入大中城市就业的农民数量急剧增加的原因。

三、发展小城镇是我国解决农民就业、促进农业现代化的现实选择近年来，进入大中城市就业的数千万农民，他们为城市的发展尤其是为许多新兴城市的发展，起到了巨大的促进作用。

但是，从总体上说，我国的大多数城市，基础设施都严重不足，处于经济体制的转轨时期，城市的管理能力也远不能适应实际的需要。

因此，农民进入大中城市的速度和规模必须与城市的发展，尤其与城市的基础设施状况及管理能力相适应，否则，就会对社会、经济的稳定产生不利的影响。

但解决农民就业的问题已迫在眉睫，因此，必需选择更现实的途径，使农业剩余劳动力较大规模并较快地向二、三产业转移。

这个途径。

在我国的现实条件下，就是发展小城镇。

我国有2100多个县城（其中包括400多个县级市）还有10000多个建制镇，这些城市的居民数量，大多在几千人到三、五万之间，规模小，市政和文化设施不健全，发展的程度较低。

加快这些城镇的建设，对于带动我国广大地区的经济尤其是农村地区的经济发展，意义和作用极大。

而在这些小城镇中，由于国有经济的比重低，原有的计划经济体制的基础也比较薄弱，政府对居民“包”下来的事情相对较少，因此，农民进入小城镇，与各方面的摩擦就都比较少，适应市场经济体制要求的城镇社会福利和社会保障体制，就比较容易在小城镇中生长与发育。

乡镇企业逐步向小城镇集中，使其发展与小城镇建设结合起来，既是乡镇企业进一步发展的客观要求，也是把农村的工业化与城镇化进程结合起来的重要途径。

通过小城镇的发展，使目前分散地分布在乡村中的部分工业企业，集聚到小城镇，就可以带动小城镇中第三产业的更大发展，从而为农业剩余劳动力就近向二、三产业转移，提供更多的就业机会。

实际上，这也是农业逐步走向现代化的需要。

目前，我国农村中，平均每个农民家庭只拥有6亩左右的耕地，经营规模之小，阻碍在农业中技术的进步。

虽然政府提倡发展耕地的适度规模经营已有10多年，但始终进展不大，一个重要的原因，就是农村的人口和劳动力转移不出来。

因此，耕地的经营规模不仅难以扩大，甚至原有的规模还在随农村人口的增长而不断地被分割、细化。

因此，我国的农村要实现现代化，关键的一环，就是必须使农村的人口和劳动力加快向城镇转移。

而在当前和今后一个时期内，实现这一目标的比较现实的途径，也是加快小城镇的建设。

▲（本文作者系国务院发展研究中心农村部部长、研究员）。