中国小额信贷监管时[1]..

我国小额信贷监管时机未到作者：刘澄清近几年，各种形式的小额信贷公司如雨后春笋从全国各地发展起来，它给低收入人群的贷款活动提供了很大的帮助。

然而，相比国际已经成型的微型金融（小额信贷）产业，我国在微小金融领域仍然落后于其他国家。

如何改善我国小额信贷业务落后的局面呢？政府是否应该对小额信贷业务进行监管已经成为现阶段讨论的热点。

中国小额信贷的发展犹如今年的春天，咋暖还寒。

不过，冬天毕竟过去，春天终归还是要来到的。

从严格意义上来说，我国小额信贷发展是从2005年底人民银行批准成立7家小额信贷公司的试点开始的，至今不到5年。

根据人行的最新数据，截止2009年底，我国小额贷款公司达1334家,从业人数14500多人,资金来源达到940多亿元,各项贷款余额超过700亿元，占银行业总贷款量0.19%。

另据非官方的预计，到今年年底还会有将近1000家左右的小额信贷公司开业。

尽管如此，我国小额信贷发展仍然处于探索试验的发展阶段。

我国小额信贷落后的原因国际小额信贷已有30多年的发展历程，并总结出了一整套成功的理论与实践，包括著名的孟加拉格莱珉银行模式。

相比之下，我国小额信贷产业发展却一直处于落后的状态。

究其原因，不外乎两个：一是对这个领域的认识不足，确信自己是一个大国，要发展大的金融产业，把眼光盯紧西方发达国家，尤其是美国的华尔街，认为只要传统的银行业发展了，那些没有服务到的人群，包括贫困人群也就自然得到照顾和解决，结果却是事与愿违; 二是政策制定者或监管部门担心发展小额信贷会引发像上世纪80年代至90年代中后期的农村合作基金会倒闭的金融业风险，因而严加控制。

其实，当前发展的小额信贷公司与当时的农村合作基金会有本质上的不同。

前者只有放款权，而且是自有的资本金，而后者则是吸纳的资金进行放款，“高进高出”，金融风险显而易见。

政府监管小额信贷活动的典型案例如何改善我国小额信贷业务落后的局面呢？政府监管成为现阶段讨论的热点。

在促进小额信贷产业发展方面，政府的作用的确不可忽视，下面成功与失败的案例足以说明政府监管的重要性。

印度尼西亚国家银行（BRI）案例印度尼西亚的国家银行简称BRI, 已经在全国范围内成功地开展了小额信贷业务，并于1984年创建了Unit Dasa系统。

在整个六十年代，BRI试图在不同的环境下推广农村银行系统。

但在当时，他们需要克服许多障碍。

1966年，印度尼西亚的通货膨胀率超过600％，而且还不断地攀升。

但是，收入水平和国内生产总值却持续下滑。

从1967年开始，印度尼西亚政府实施了一系列稳定的重建政策。

20年间，政府集中力量稳固经济。

70年代，政府将石油兴盛时期获取的资金用于农村地区的发展，同时也努力创造了银行业服务的需求市场。

针对这些监管措施，BRI推出了种植水稻农户的信贷补贴项目。

因此，农村人口开始渐渐熟悉银行业的服务。

但是，在整个70年代，BRI补贴项目的收入仅仅能够弥补其中小部分的成本。

直到1980年，人们对政府银行的信任增强了，通货膨胀也得到了有效的控制。

与此同时，印度尼西亚政府实施了一系列金融改革，放开了利率水平，废除了利率限制，并允许银行自主设计产品和服务。

这样既能满足当地需求，又能实现机构商业化的可持续发展。

这一金融政策环境为BRI于1983年转变为全国性农村银行及后来的成功奠定了基础。

今天BRI 成为拥有200多万借款户和2100万存款户的主流小额信贷金融机构。

中国农村合作基金会案例1984年河北省康保县芦家营乡正式建立了我国第一个农村合作基金会，这拉开了全国各地举办的基金会的序幕。

1996年底，全国已有21000个乡级和24000个村级农村合作基金会，融资规模大约为1500亿元。

这一时期金融秩序混乱，供销社、计生委、民政、劳动和社会保障等系统都加入了创办基金会、股金会，参与高利率资金市场的恶性竞争。

农村合作基金会主要以高于国家法定存款利率和贷款利率的水平吸收并投放资金，即实行“高进高出”的经营策略。

由于基层政府对合作基金会行政干预多，监督机制弱，管理水平低，资金投放风险放大，经营效益明显下滑，不仅单纯追求高收益导致资金投放的非农化趋势发展到十分严重的地步，而且局部地区开始出现挤兑风潮，导致最终不得不刹车。

虽然农村合作基金会最后被迫清算破产并退出历史舞台，但它的发展与当时国际合作经济的兴起与东南亚国家的小额信贷产业发展的大背景是密不可分的。

从国内情况看，当时我国的改革开放正从农村向城市发展，地方政府需要融资手段。

因此，这种合作基金会就成为重要融资渠道而获得地方官员的过分干预和控制。

实际上，政策制定者当时持续予以鼓励，即使在1994－1996年的治理整顿期间，农村合作基金会也得到高层的肯定评价。

因此，农村合作基金会的兴衰与国家宏观环境和金融政策变化高度关联。

历史案例对我国小额信贷业务的启发中国农村合作基金会案例所提供的经验与教训是深刻的。

我们可以从国际小额信贷的监管原则上找到农村合作基金会失败的原因：一是政府、利益相关者的极力推动，使基金会发展过快，机构自身管理没能跟上；二是监管缺失，由最初农民自发的会员储蓄的信用合作组织，发展为跨区域、跨部门的吸收储蓄的金融机构，但却始终没能得到及时的银行业执照，受到金融监管部门的审慎监管。

实际上，这类机构从开展贷款开始，就希望能够转变为可吸收公众储蓄的机构。

国际上大多数国家的小额信贷是由信用合作社提供的。

他们的贷款本金通常是信用社社员的股份与存款。

因此，有人认为这些机构只吸纳社员的存款，并没有向“公众”吸储，因此，就不必受到审慎监管。

实际上，这种观点是错误的。

首先，当一个信用社越来越强大时，会员的人数与一般的商业银行的客户相比可能并不会相差多少；第二，会员的界限存在很多漏洞，比如，发行区域性公共债券的信用社就可以通过给区域内任何愿意储蓄的人以会员资格，以便吸收储蓄。

这种信用社通常都是在特殊的法律框架下注册的，其监管可能由监管合作社的政府部门来执行。

这些合作社包括生产、营销及其他非金融活动的合作社。

尽管这些政府部门可能在法律上对储户安全性负有审慎的监管责任，但他们很可能是“心有余而力不足”，没有能力和足够的专家独立地去有效地监管。

可以相信，如果监管部门根据全国2万多个农村合作基金会的具体情况，根据具体情况实施审慎与非审慎监管，这个基金会有可能至今仍然存在，并成为拥有银行业执照的全国性的小额信贷机构。

在第一个案例中，政府的政策与法规对小额信贷产业发展产生了积极的影响。

虽然，当时印尼通货膨胀高达600％，但政府取消了利率限制和高利贷法，才使BRI对全国的农村和农业贷款有利可图，更重要的是BRI最终获得了政府颁发的银行执照。

发展到今天，BRI 已经成为国际小额信贷产业成功的典范之一。

我国制定监管法规的最佳时机那么，对眼下仍然在试点中的我国小额信贷公司是否要马上进行监管呢？答案是否定的。

我国现阶段小额信贷发展还没有到监管（主要指审慎监管）的时候。

原因很简单：小额信贷机构，如邮政储蓄银行、村镇银行、农村信用社等，他们都有吸收公众存款，理所当然受到监管部门审慎的监管，而这些小额信贷公司没有吸收公共储蓄，贷款是股东的本金，即没有拿社会的资金，也没有国家的一分钱去放贷；从另一个角度来说，小额信贷的产品、贷款方法与风险控制技术与传统商业银行有很大的不同，制定什么样的政策与监管框架将产生完全不同的影响和结果。

因此，现有对传统金融机构的监管法规如果没有经过调整，并不能适用于小额信贷业务的监管。

因此，急于监管而不给予小额信贷机构积累当地经验的机会，可能会遏制新机构发展的潜力，从而限制这个产业的进一步发展。

而对我们这样存在严重的城乡二元经济结构，拥有数以亿计的贫困与低收入人群的国家来说，仅仅靠1000多家小额信贷公司的数百亿资金，只能是杯水车薪。

我国需要长期发展小额信贷产业的宽松环境，让传统银行无法服务到的人群都能够得到金融服务。

小额信贷的未来的发展目标是，吸引商业资本，并成为拥有正规执照的金融中介机构。

到那时，小额信贷机构也就理所当然根据其自身的业务，接受金融监管部门审慎或非审慎的监管。

过早监管会给小额信贷机构带来许多问题。

只有当大量小额信贷机构建立起来，并且成功地作为金融媒介开展业务时，监管工作的推进才有意义。

对于处于初期发展阶段的我国小额信贷公司来说，他们主要依靠股东的资本金进行放贷，并没有获得金融监管部门发给的金融中介机构的执照，因此，也无法享受金融中介机构的待遇，从责权利的角度看，这些小额信贷公司没有义务和责任受到监管部门的监管。

国际成功的小额信贷的监管经验显示，那些熟悉当地小额信贷机构，而且经验丰富的实践者可以与政府一起制定法规，以确保这些新的法规符合机构的实际操作。

一旦政府决定更加积极地投入小额信贷的监管，他们需要加大在专业监管能力方面的投入。

这将极大地增加小额信贷机构的成本，这些成本又以高利率的方式转嫁给客户。

急于监管实际上限制了小额信贷的发展潜力，因为这样做实际上还没有让它们充分积累经验就严格限制它们的发展。

另外，过早制定的监管法规往往无法预见小额信贷机构将会如何发展。

只允许一类小额信贷机构发展，如合作社或非营利机构，都是错误的。

对机构组织形式的控制会限制机构发展的选择。

这样做实际上会制约那些提供服务的机构的多样性和拥有资产的客户数。

在小额信贷行业发展的最初阶段，最佳的做法是允许机构在现有法律框架下运作，并且开展一些试验，从而为进一步拓宽法律框架提供实践的依据。

我国小额信贷发展前景我国幅员辽阔，东中西部的社会经济发展极不平衡，因此，需要多种模式的小额信贷机构的共同竞争与共同繁荣的局面。

虽然我国小额信贷产业起步晚，但发展的潜力巨大，国际投资者已经逐步看到我国小额信贷市场的广阔前景。

从小额信贷发展的理论与实践上看，我国可以在吸收国际成功的小额信贷经验基础上，发展具有中国特色的小额信贷的理论与实践的模式。

目前发展较快的是小额信贷公司，领先发展的省区包括浙江省和内蒙古自治区，但他们的发展模式不尽相同。

从实践上看，浙江地方政府部门很好地引导和促进了小额信贷公司的有序发展，为这个产业创造了宽松的环境，其亮点主要采取了非审慎监管的原则，引进竞争机制，让市场检验各家小额信贷公司的经营与管理水平。

从国际经验看，从机构经营上的自负盈亏到能够全部覆盖所有成本的财务上自负盈亏，小额信贷机构发展成熟需要3到6年左右，这里有一个前提条件是这些小额信贷机构是确实按照双重目标，即“双底线”发展。

目前大多数小额信贷公司是在两年内设立的，还处在初创和发展阶段。

小额信贷公司未来发展的方向是转变为村镇银行或取得金融执照的非吸储的金融中介机构，发展好的也应该可以上创业板融资。

另外，小额信贷由于单笔贷款规模比传统银行要小很多，因此，这个产业的发展也将创造可观的就业机会。