基于立宪政体的日本预算执行多元监督及借鉴

一、前言立宪政体是指在宪法上设计国家权力结构及运作制度，并依据宪法施行国事的政治体制。

在近现代国家运行中，宪法的中心地位已经确立，制定宪法成为立国之本。

宪政是立宪政体发展的最高级形态，不仅宪法成为国家权力的根本大纲，而且宪法施行是以人民主权为道德前提，以法治、民主和分权与制衡为制度手段，以人权为价值目标。

预算是政府计划的数字显现，指根据法定程序编制、审查和批准的政府年度财政收支计划，由于“预先算定”的预估性，因此必须加以持续监督。

监督表现为一组行为过程，即以国家宪法、法律及其他的社会规范和技术规范作为客观标准，严密监视被监督主体的行为轨迹，及时获取行为状态与客观标准之间的偏差信息，采取有效措施处理预算执行中越轨行为的组合。

一国预算执行监督与立宪政体的契合，不仅为预算执行监督提供权威性保障，而且构成立宪政体有效运作的重要内容。

“宪法”一词在日本最早出现于公元604年圣德太子颁布的“宪法十七条”，但是具有近代意义宪法观念和知识的，乃是1889年（明治二十二年）颁布的《大日本帝国宪法》，一般称为“明治宪法”。

明治宪法是日本历史上第一部成文宪法，也是亚洲最早得到实行的宪法。

以明治宪法为标志，日本立宪政体经过120年的发展，日趋成熟，并形成与立宪政体相协调的财政监督、审计监督、国会监督及居民诉讼等多元预算执行监督体制。

本文系教育部人文社科研究青年基金项目“公共预算过程、机构与权力———一个法政治学研究范式”（07JC820019）基于立宪政体的日本预算执行多元监督及借鉴闫海内容提要立宪政体是指在宪法上设计国家权力结构及运作制度，并依据宪法施行国事的政治体制。

一国预算执行监督体制需要立宪政体提供权威性保障，同时也是立宪政体有效运作的重要内容之一。

日本经过120年发展已经成为亚洲诸国中立宪政体最为成熟的国家，并形成与之相配合的财政监督、审计监督、国会监督及居民诉讼等多元预算执行监督体制。

我国应借鉴日本经验，深化预算执行监督体制改革，积极推进立宪政体的建设。

关键词日本立宪政体预算执行监督居民诉讼审计监督闫海，辽宁大学法学院副教授110136基于立宪政体的日本预算执行多元监督及借鉴法学研究江苏社会科学2010年第2期二、日本立宪政体的变迁明治宪法是日本特定时代背景下的产物。

1867年的“大政奉还”终结德川幕府近三百年的统治，1869年推行“版籍奉还”，通过废藩置县实现中央集权，一个以天皇为核心的近代官僚制度初步确立。

1893年美国海军准将佩里率领“黑船”打开日本封闭的国门，立宪、议会等观念被引入和传播，民间宪政意识受西方文明的激烈碰撞逐渐萌醒，1874年开始兴起自由民权运动，打倒专制官僚、建立立宪政治成为席卷全国的全民思想讨檄。

同时，明治维新后，西方列强回应日本修改和废除不平等条约的要求，提出一系列的修约条件，其中包括日本必须采用西方的政治法律制度，修改、编纂法典、开设国会、制定宪法、实行宪政等。

总之，内外因的共同作用让明治政权建设具有立宪政体这一鲜明的时代特征。

1868年天皇颁布阐述重建日本国家制度理念的“五条御誓文”，第1条的“广兴会议，万事决于公论”就具有议会政治的寓意。

1875年天皇颁布《渐次建立立宪政体之诏书》。

1882年天皇派遣伊藤博文为首的宪法调查团出访欧洲考察各国宪政。

1889年以1871年《德意志帝国宪法》为蓝本制定的《大日本帝国宪法》正式颁布，因为由天皇向黑田清隆首相亲手递交的方式发布，又称为“钦定宪法”。

明治宪法虽然被称为立宪主义宪法，但却是神权主义君主制的色彩极强的宪法[1]，“宛如一艘高扬天皇旗帜、共载着西方民主理念与日本传统政治文化的‘政治黑船’，从内部给予日本传统政治以巨大的冲击”[2]。

明治宪法中既有所谓近代、民主的要素，例如三权职能和机构分立的安排、选举制度的引进及臣民权的有限阐述等，又有所谓复古、反民主的要素，明治宪法第1条的“大日本帝国由万世一系之天皇统治之”，明示天皇主权原理，而且天皇为国家元首，总揽统治权，在终极意义上拥有掌握和统合立法、行政、司法等权力以及不受内阁、议会干预的皇室事务权、统帅权等，这些是之后军部独裁和法西斯主义化兴起的制度背景[3]。

1945年，日本宣布接受《波茨坦公报》，无条件投降，美国成立盟军总部，接管日本。

依据《波茨坦公报》第10款，“日本政府应去除阻止日本国民复兴及强化民主主义倾向的一切障碍，以确立言论、宗教、思想的自由和对基本人权的尊重”，及第12款，“于前述目的达成，并依日本国民自由意思表明，具有和平倾向且负责的政府建立之时，盟国占领军应立即撤出”，日本的“政治民主化”和“非军事化”开始启动。

1946年，币原喜重郎内阁任命的由松本蒸治国务大臣担任委员长的“宪法问题调查委员会”，提交《宪法修改纲要》。

该纲要试图维护明治宪法所确立的天皇总揽大权的国体，仅通过强化人权的周全保障及议会扩权，实现从君主权力较强的德国式立宪君主制转向议会权力较强的英国式立宪君主制政体。

针对这种极其保守的修宪方案，麦克阿瑟将军提出制定日本宪法应遵循的三项原则：1.天皇制存续；2.放弃战争与军备；3.废止封建制度，采英国式预算[4]。

在这三原则的指导下，盟军总部民政局成立的宪法起草委员会制定“麦克阿瑟宪法草案”交给日本政府。

在该草案基础上盟军总部官员与日本官员联合修订《日本宪法修改草案纲要》，交付国民讨论和国会审议，最终以《日本宪法》形式通过并颁布，于1947年正式实施。

《日本宪法》虽然承袭天皇制的文化传统，但是已经转变为象征天皇制，并且确立以国民主权、人权保障与和平主义三大原理为基础的现代立宪政体。

《日本宪法》以国民主权取代明治宪法的天皇主权，是日本立宪政体的巨大进步。

主权一词英文Sovereignty，起源于拉丁文Superanue，即最高权力之谓，发生在君主与国民之间主权者地位之争是人类文明史的大事件。

国民主权或人民主权可以追溯到久远的时代。

法国政治思想家托克维尔指出，“人民主权原则，一向或多或少地存在于几乎所有的人类社会制度的深处，通常隐而不现。

人们服从它，但又不承认；即使有时它在片刻之间出现，人们也会立刻赶忙把它送回到圣殿的幽暗的角落”[5]。

在近现代社会中，国民主权观念深入人心，但是对于国民行使主权的方式仍然存在卢梭式和洛克式理论分野。

虽然二者都基于自然权利论和社会契约论，认为主权在民，但是卢梭认为主权不可代表，“主权本质上由公意所构成的，而意志又是绝对不可以代表的”[6]，实践中卢梭所主张的直接民主仅在少数国家或个别时期、有限领域被适用。

洛克认为，将执行权和外交权交给政府，立法权则委托政府之外的议会并且立法权居于优越的地位，即议会主权。

洛克主张的是间接民主，以人民———议会———国家为三阶段国家“权力动态论”展开，形成国民主权原则———议会民主主义———依法行政原理为基础的立宪体系，实践中民主宪政及其附着的议会民主主义理念，成为立宪主义不可抗逆的主流，被世界绝大多数国奉为圭臬[7]。

依据议会民主在一国立宪政体中地位的差异，各国政体又分为总统制和内阁制。

以美国为代表的总统制中，民选总统也是国民主权的代表，与议会分庭对峙，加之司法权的独立，形成三权相互制衡的格局，而以英国为代表的内阁制国家中，立法权与行政权“融合”，内阁由议会选举产生并对议会负责。

内阁制能够产生强有力而又负责任的政府，同时，“内阁制让君主立宪有可能和平地转变为民主宪政”[8]。

因此，《日本宪法》选择内阁制的立宪政体，国会是国家政治生活的核心。

国民主权原则和内阁制为日本行政权力及官僚制的组织功能的发挥提供法治化保障与权力制约机制。

三、日本财政部门对预算执行的监督依据日本学界关于预算性质的通说，即国法形式说，国会决议通过的预算便是与法律并列的国法形式之一，任何人都无权擅自变更、修改。

财政部门既是预算执行的一般主体，又是其他部门执行预算的监督主体，在预算执行中发挥“闸门”作用，是预算执行的严肃性、安全性与灵活性有机结合的关键。

大藏省为原日本内阁中财政预算、货币政策和税收事务的主管部门，在日本官僚体制中位高权重。

2001年日本实施以精简化、透明化、自我责任化为内容的消除行政弊病、提高行政效率的重大改革。

在内阁设立由首相、相关官僚和民间学者等组成的“经济财政咨询会议”，决定宏观经济政策及预算编制的基本方针，是本次改革实现“官僚主导型”向“政治主导型”过渡的集中体现[9]。

后大藏省改成财务省，财务省的长官为财务大臣。

依据2002年《财务省设置法》第4条，财务省拥有67项职能，预算方面职能是负责具体的预算编制、预算执行及监督，主要包括：中央政府预算、决算及国库制度的规划与立法准备，以及相关事务的统一处理；有关编制中央预算和决算的事务；有关管理中央预备费的事务；有关管理预算调节资金的事务；依据财政、国库相关法令规定，认可和认证各省厅预算执行的事务、有关监督各省厅的出纳官及出纳员的事务；就中央预算的执行，要求相关单位提交报告，派员现场检查，以及发布指示的事务；有关管理各省厅收入的征收与入库的事务；有关中央政府关联机构的预算、决算及财务的事务。

财务省对预算执行的监督主要体现为以下内容：第一，分配预算的监督。

经审批的预算中的细目需要明确至具体的预算单位预算，并且预算以整个会计年度为对象，执行中应按时期或计划进度予以资金分配。

2002年修订《财政法》第31条规定，预算成立后，内阁应根据国会决议、依据各省厅长官所负执行责任对其分配收支预算、跨年度经费及国库债务负担行为，而且分配需要细分到目，依据第34条，预算分配后，各省厅长官应按照政令规定，分别确定各承担支出事项职员的支出额，编制支出支付计划，并报送财务大臣批准，财务大臣综合考虑国库资金、财政收入、金融状况及经费状况等，适时编制有关审批支出支付计划的方针，报告内阁会议通过。

第二，预算执行调整的监督。

预算编制受技术性、制度性和人为因素的影响，预算执行中也受到主客观因素影响，需要对既定预算在执行中的偏差予以纠正，但是如果过于放任预算执行的调整则造成对预算审批的规避，危及预算的法定效力。

预算支出不得超出国会所规定的预算目的之外施行，如果预算执行确实需要，依据《财政法》第33条，各省厅的部局之间及部局内部的各“项”之间进行“移用”的，需要以预算形式报经国会审议通过，由财务大臣批准后方可挪用；在各“目”之间“流用”的，取得财政大臣许可后方可挪用。

第三，预备费的监督。

预算是“预先算定”的估测，为避免过于僵化以适应实际需要，《日本宪法》第87条规定，“为补充难以预见的预算不足，国会可决议设置预备费，由内阁负责支出。

预备费支出，内阁应在事后取得国会的同意。

”《财政法》第35条明确规定“预备费由财政大臣管理”，各省厅申请使用预备费必须向财务大臣递交说明使用理由、金额及金额计算等详细文件资料，财务大臣依据申请，编制预备费使用书，除事先内阁会议决议由财务大臣指定的经费外，应提请内阁会议决定通过，第36条还规定各省厅在支出预备费后，应向财务大臣送交预备费支出报告书。