英国宏观审慎政策框架的最新发展及对我国的启示

英国 的最新发展
及对我国的启示
李卫国
摘要=2008年国际金融危机的爆发使各国监管当局普遍认识到，建立在最低资本要求基础 上的微观审慎监管存在诸多缺陷。

加强宏观审慎监管以保障金融体系的稳定，迅速成为各国政 府、国际组织及学术界的共识。

在各国的监管改革中，英国的金融监管改革和宏观审慎框架的建 立颇具代表性。

本文总结和分析了英国的经验，旨在为完善宏观审慎政策框架提供参考和借鉴。

关键词：宏观审慎最新进展国际经验
中图分类号：F821.0文献标识码：A文章编号：1009 -1246(2016)07 -093 -06
一、宏观审慎概念的演进
“宏观审慎+( Macro-prudential)的概念最 早出现在20世纪70年代，随着全球金融市场 的不断发展和完善，以及对金融危机和系统性 风险的深入认识，逐渐得到市场的广泛关注 (见图1)。

“宏观审慎”这一术语最早出现在 20世纪70年代末库克委员会（巴塞尔委员会 前身）召开的一次国际会议中。

的会议主席（WP •Cook，Bank of England)认为，委员会 普遍关心的微观经济问题已经开始逐渐与宏 观经济问题相联系，因此委员会应当对宏观审 慎问题予以合理的关注。

“慎”第一次出现在公共文件中要追溯到1986年。

在欧洲货币常务委员会(ECSC，全球金融体系委员会CGFS的前身"的一份有关国际银行创新的报告中讨论了宏观审慎监管政策的概念。

报告将“宏观审慎监 管”定义为一种可提升金融系统和支付机制的 安全性及稳健性的政策，研究了金融创新尤其 是衍生品市场和资产证券化业务对金融系统 整体风险的影响，同时指出ECSC的关注点与 银行监管者之间的区别在于银行监管者只关 心单个机构的安全性，并完全按照巴塞尔协议 的规定单独进行衡量和处理。

资料来源：李波.宏观审慎政策框架与金融监管体制改 革[_]•中国金融40人论坛，2015.
1992年，“宏观审慎”概念在国际清算银
行的“国际银行关系的最新进展”报告（BIS# 1992)中再次出现。

该报告关注了在非传统市 场尤其是衍生品市场中银行的角色，从而考察 银行同业拆借市场中的各个环节以及参与者 之间的关系，并探讨了关注“宏观审慎”可能 会造成的影响。

2000年，世界范围内对“宏观审慎”的关
注达到了一个新的高度。

2000年10月，BIS 的总经理AndrewCrockett在国际银行监管会 议上发表讲话，对比了微观审慎和宏观审慎的 管理和监督办法，认为微观审慎和宏观审慎监 管的最大差别在于影响经济的方式和实现目 标的不同:宏观审慎着眼于金融体系整体，目标是限制金融危机的成本;而微观审慎监管的 目标是限制单个银行倒闭的风险。

2008年国际金融危机之后，“宏观审慎”由一个虚拟模糊的概念逐渐清晰、明确。

危机的爆 发使国际监管当局普遍认识到，建立在最低资本 要求基础上的微观审慎监管存在多方面的缺陷。

因此，加强宏观审慎监管以保障金融体系稳定，迅速成为各国政府、国际组织及学术界的共识。

二、英国宏观审慎政策框架的建立
国际金融危机前，英国采取综合金融监管 模式。

但是2008年国际金融危机的爆发暴露 了其监管体制的重大缺陷:金融体系缺乏宏观 审慎的逆周期调控和跨市场风险防范。

国际金 融危机后，英国进行了金融改革，建立了新的宏 观审慎政策框架（见图2)，旨在维护金融系统 的稳定。

2013年4月1日，新的《金融服务法》生效，新的金融监管框架正式运行，在此基础 上，英国还制定了多层次的宏观审慎政策工具，采取了多方面措施，以加强宏观审慎管理。

图2英国现行金融监管体系
资料来源：中国金融稳定报告（2015)。

(一）完善危机处置机制
2014年10月，英格兰银行公布《英格兰 银行处置方法》，主要从以下两方面完善对银 行、特定投资公司等的处置机制（见图3)。

一方面，确定职责分工。

英格兰银行作为 处置当局负责处置工具的选择和具体处置方案 的实施，并会同审慎监管局（P_A)或金融行为 局(FCA)对金融机构是否需要进入处置程序进 行评估;财政部负责批准涉及公共资金支持的 处置决策，包括临时的国有化措施或向某家机 构紧急注入公共资金；金融服务补偿计划(FSCS)负责对受保存款人或投资人进行赔付。

另一方面，明确处置过程。

主要包括实施 稳定化措施、机构重组和退出处置3个阶段。

当机构破产可能损害公共利益时，处置当局可 对机 实 稳定化措 ，括 机 的分 资产和业务转移到私人机构或过桥银行、启动
F C A或P R A财政部FSCS
i f f t是否需要处置
批准处置方案中涉及公共
资金的支持
赔付英格兰银行
处置工具&处置方案投资
危机损失
存款人
投资人图3《英格兰银行处置方法》职责分工
资料来源：《英栺兰银行处置方法》。

自救措施等。

在状况稳定之后，机构应通过业 务重组
合，
我生存能力，确保可从
金融市场获得持续融资。

当机 过重组不再需要公共 能够自我持续经营，或机构实施破产后，处
应适
出。

(二）
多层次的
慎政策框架
员会(FPC )统筹英国的
^审
慎政策框架，拥有建议权和指导权!，监测工具主
是，
控、房地产调控和风险监控测试三方
面的监测指标(见4)，其 定的主旨在于防范系统性风险和
府的经济政策。

FPC
每季度组织一次常规会议，探讨
险并对政
进行回顾，每年发布两次金融稳定报告。

图4
金融政策委员会（FPC )的政策工具
1.杠杆调控。

2013年，FPC 建立初期获取了 杠杆调控的
权，此后PRA 发布了英国杠杆
率调控框架的征询意见，%01/
关
框架。

控的主要工具包括有：
(1)杠杆比率。

FPC 在2015年确定了 3 .的最小杠杆比率，此比率在2007年至％013 年的
测试下已能保。

⑵差别化
求。

即辅助杠杆比率缓
冲，要求提高系统重要性
机构的
求;而对于小型金融机构则不会
1资本金
求。

(3)逆周期缓冲要4。

在巴塞尔协议*和 欧盟的规定下，该要求的主要依据是信贷占国 内生产总值的比例及其长期走势（见图5"。

具 体的计算方法是:当信贷占':P 的比
于或
等于2.时，基准逆周期缓冲要求为0 -当信贷 占'DP 的比例高于2.并逐渐上升时，逆周期 缓冲也相应线性增加-当信贷占'DP 的比例为 10.，逆周期资本缓冲达到最高值2.5.。

逆周期缓冲要求
资料来源：英格兰银行。

2.房地产调控。

FPC 的目标不在于控制 房地产价格和房地产供给的结构性问题，而是
基于宏观审慎的角度控制房地产金融风险。

因此，FPC 出台了一
系列针对房地产领域的宏
观审慎政策：
(1)
严格控制住房抵押贷款发放。

考虑
到未来利差上升的可能性，要求银行在发放住 房抵押贷款时，进行借款人偿付能力测试，考 察在未来五年内，银行基准利率高于现行利率 3个百分点的压力情景下，借款人是否有能力 偿还其贷款。

(2) 实施贷款收入比限制"。

要求贷款收
①
建议权是指有权就杠杆、贷款以及信用增长等内容向PRA 和FCA 提出建议，若不执行需要作出公开解释;指导权是指有权就
特定的宏观审慎工具做出决策。

②
该限制适用于住房抵押贷款年发放额超出1亿英镑的金融机构。

入比高于4. 5的住房抵押贷款借款人比例不 得超过总借款人数量的15. $
(3)获得对房地产市场的建议指导权。

2014年6月获得对房地产市场的建议指导 权，主要工具包括贷款价值比限制、债务收入 比限制，以及买房出租的贷款利率等。

上述政策工具在限制房地产贷款方面取 得了显著成效，在2015年进行的压力测试中， 房地产价格下降幅度较2014年收窄，贷款减 值准备也大幅下降。

3.风险监控测试。

2013年一季度，FPC 会议提出由英格兰银行和P_A 共同建立定期 的系统压力测试，内容包括所有潜在的对金融 系统的威胁。

测试目的在于检验金融系统的 资本充足率，提升银行的风险管理和资本规划 能力。

2015年10月，英格兰银行发布具体方 案，表示此后将参照压力测试的结果行使建议 权，进行宏观审慎调控。

风险监控测试的工具
目前主要包括压力测试和网络防御测试：
(1)
压力测试:压力测试不单纯是为了计
算银行的资本充足率，也并不必然要求政策响 应，其主要是通过一系列综合偿债能力指标 (例如资本比率、杠杆比率等），运用一系列工 具模拟不同压力程度下银行所面临的风险状 况，以供政策制定者及时发现银行弱点并有效 应对。

构建风险监测框架的重点在于可量化 和透明化。

英格兰银行表示将在2016年出台 更多的相关引导，来协助银行进行风险管理， 并且提升特别重要的银行的检验标准和压力 测试。

(2) 网络威胁防御测试:测试主要是模拟那些对系统重要性金融机构构成真实威胁的 行动者战术、技术和程序，这种威胁可能是针 对金融机构信息安全措施的、来自有恶意的外 来者或内部员工的攻击。

2015年6月，FPC 建 议由英格兰银行、P_A 、FCA 共同推进，并使其 成为定期的风险测试并加以推广。

到2015年，风险监控测试取得了较大 成果，如图6所示，2015年英国的压力测试 结果相较2014年有明显改善。

同时，英国 多数银行在2015年的风险管理水平都得到 了显著提升，主要体现在高级管理层的前瞻 和管理及数据准确性方面，但对利息净收 入、交易风险和结构性金融等方面的管控仍 需提升。

图6 2014与2015年
G D P 冲击严重
程度的压力测试
资料来源：Stress testing the UK banking system : 2015 re ­
sult "
(三）改革银行业机构
2014年10月，PRA 公布《结构化改革的 实施:就法律结构、治理和服务连续性征求意 见》，提出银行核心业务不应受高风险业务影 响，要确保隔离实体（RFB s )的独立决策，能够 识别利益冲突，并且避免受集团内其他实体的 影响。

结构化改革的具体措施包括：
(1)隔离实体不能控制从事禁止业务的 实体，也不能被该类实体控制，以确保RFBs 的核心业务不受高风险业务影响。

同时， RFB s 和银行集团的其他实体之间应采取“
兄
弟式”结构，即各自作为独立的子公司，并列处 于同一控股公司控制之下。

(2) RFBs 的治理框架必须确保自身可以 独立决策，能够识别和管理与其他实体之间的 利益冲突，避免受集团内其他实体的影响。

(3)
RFBs 只能接受集团内其他实体提供 的共享服务，确保集团外实体和第三方机构向 RFBs 提供的服务不会因集团内其他实体的经 营失误或倒闭而受到影响。

然而银行的结构化改革尚未完成，关于资 本充足率、内部管理以及设备运用等方面的具 体措施仍在讨论中。

三、英国经验的借鉴意义
(一） 央行在宏观审慎管理中占据核心地位
此前英国由FSA 、央行、财政部“三方共 治”的金融监管体系之所以在危机之后崩溃， 原因之一就是央行作为最后贷款人的身份和 金融监管职责之间的分离，从而导致了在北岩 银行挤兑事件当中央行救助行动的迟缓和失 效。

危机之后，防范系统性风险的要求使得央 行在宏观审慎管理当中的核心地位日益凸显: 央行作为货币当局对宏观大局的把控以及与 货币政策的配合，是其他监管机构无法替代 的;央行最后贷款人的角色也要求其在宏观审 慎管理中扮演更重要的角色。

因此，在危机后 的金融监管体系改革当中，英国强调了央行在 宏观审慎框架中的核心地位，并将统筹宏观审 慎的FPC 置于英格兰银行之下。

(二) 宏观审慎政策工具的借鉴
英国由PFC 统筹的宏观审慎政策框架主 要包含了杠杆调控、房地产调控和风险监控测
试三个方面的内容。

从我国目前的情况看，三 种类型的宏观审慎政策工具也都具备:杠杆调 控方面，人民银行拥有差别准备金动态调整机 制、动态拨备、逆周期资本监管等工具;房地产 调控方面则主要是个人住房贷款价值比指标;
风险监控测试方面，引入了银行压力测试，但
并没有统一标准的测试方法，而是金融机构根 据自身情况进行。

因此，在宏观审慎政策工具 上，我国可借鉴的主要包括两方面内容:一是 对于房地产市场的调控，尽管当前中国房地产 市场分化严重，去库存压力较大，部分地区房 价也出现过热现象，但房地产金融的发展并不 充分，未来应当根据实际情况增加房地产市场 调控的指标，防范系统性风险通过房地产领域 向金融体系传导。

二是尽管英国的压力测试
系统刚刚建立不久，但其偿债能力指标的量化 及应用方法，以及网络防御测试在信息安全方 面的监控，值得我国金融体系未来完善压力测 试方案时予以参考。

(三）注重宏观审慎与微观审慎的配合英国在其金融监管体系改革过程中，一
方
面在英格兰银行下设FPC 负责宏观审慎监 管，另一方面下设PRA 并单独设立FCA 共同 负责微观审慎监管，以充分发挥宏观审慎监管 和微观审慎监管的相互补充作用。

对我国而 言，强调宏观审慎政策框架并不意味着松懈微 观审慎监管，在逐步完善和建立宏观审慎政策 框架的过程中，一方面应当使用宏观审慎政策 弥补微观审慎监管识别系统性风险的缺陷，另 一方面也应利用微观审慎监管掌握单个金融 机构相关数据，使其更好地服务于宏观审慎的 分析评估。

(四）强化对金融消费者的保护
2008年国际金融危机爆发的原因之一在 于对金融消费者的保护不足，英国也在金融监 管体系改革之时单独设立了 FCA以加强对金 融消费者的保护。

可见，为维护金融体系的整 体稳定，除了对金融机构进行严格监管之外，对金融消费者的保护也是重要一环。

当前我国“一行三会”均有专门的金融消费者保护部 门，但缺少更高层级的、专门的金融消费者保 护法律。

因此，应当尽快推进我国金融消费者 保护的立法进程，为金融消费者保护提供法律 依据。

同时，加 机构相关部门的联动，搭建并完善协作机制，更好地推进金融消费者 保护工作。

参考文献：
.1]李波.宏观审慎政策框架与金融监管体制改革.R].中国金融40人论坛，2015.
.% ]叶睿.英国金融监管体制改革路径.J].中国银行业，2015，（7"&
.3 ]李文泓.宏观审慎监管政策框架与治理机制.J].清华金融评论，2014，（4".
.4]冯润祥，李玉青，卢蕾蕾.英国新建宏观审慎的 框架及启示[J].中国货币市场，2011，（10).
[5 ]Bank of England.The Bank of England?s Approach to Stress Testing the UK Banking System [EB/OL]，October2015.
作者简介：
李卫国，男，供职于中国人民银行盐城市中心支行。

(责任编辑:傅佳伟校对:CL"
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作者简介：
许永伟，男，供职于中国人民银行苏州市中心支行-
吴建国，男，供职于中国人民银行苏州市中心支行;
徐定成，男，供职于中国人民银行苏州市中心支行。

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