行业组织内部治理的演进与完善①

行业组织内部治理的演进与完善①——以浙江温州商会为例周俊郁建兴（《中国社会科学辑刊》2009年春季卷）摘要:治理结构和运行机制是关系到行业组织长远发展的重大问题。

温州商会的组织治理经历了从“社区化产业集群”经济模式下的非制度化治理到以现代市场经济为基础的制度化治理的发展。

由于所有权结构及其所带来的委托-代理关系的复杂性、资源来源的独特性等原因，温州商会的组织治理仍存在家长主义、利益纠纷等违背文本制度的现象。

温州商会组织治理失范的原因不同程度地存在于其他行业组织之中。

现阶段，行业组织需要建立综合的内外监督体系，加强激励机制建设，提高服务质量，引入有限竞争机制。

关键词:行业组织；温州商会；组织治理；所有权；资源周俊，1977年10月生，女，浙江大学公共管理学院讲师，浙江大学公民社会研究中心秘书长，浙江杭州，310027，（0571）87951875，zhoujun@；郁建兴，1967年10月生，男，浙江大学公共管理学院教授，浙江大学公民社会研究中心主任，浙江杭州，310027，（0571）87953276，yujianxing@。

具有一套有效的内部治理结构和运行机制是行业组织实现其治理目标的重要保证。

当前学术界对行业组织内部治理的研究一般在非营利组织领域中开展，主要借鉴营利性组织的公司治理理论。

但与这类研究中通常选取的研究对象——公益性非营利组织不同，行业组织属于互益性非营利组织，它的内部治理具有既不同于营利性组织也不同于公益性非营利组织的特征。

在当前我国行业组织的发展中，浙江温州商会②因其体现了较高的治理绩效[1](P112-120)而引人注目。

而商会在组织上的“比较效率”是其取得高绩效的重要原因[2]（P22）。

因此，以温州商会为案例，描述和分析它的内部治理结构和运行机制，发现其中存在的问题，并且探讨问题的解决，既能揭示温州商会内部治理的基本经验，又能以此验证行业组织所应建立的区别于企业和公益法人的治理模式，为我国行业组织治理结构的改善提供借鉴。

一、温州商会治理结构、运行机制的演进及缺失自2001年以来，温州商会在处理眼镜、打火机和制笔行业所遭遇的多起反倾销事件中发挥了重要作用，几乎成为全国行业组织的典范。

今天的温州商会，已经形成了各级总商会、行业商会（协会）、乡镇商会、异地温州商会齐头并进的发展格局和组织网络。

截至2008年底，温州市共有民间商会500多家，其中①本项研究受国家自然科学基金“民营经济发达地区行业组织治理结构研究”（编号：70673089）资助。

② 本文所指的“温州商会”包括温州的行业商会与行业协会，它们的管理登记部门都是民政局，但分属不同的业务主管部门：工商业领域的行业协会归市经贸委主管，其他行业协会归市政府下面的其他部门(如工商局、建设局、科技局、农业局等)或授权的组织(如社科联)管理；工商领域的行业商会归市委统战部下属的温州工商联进行业务指导。

由于行业协会这一概念不能包容温州工商联(总商会)等机构和组织，又由于地方习惯等问题，我们在研究中采用“温州商会” 这一概念。

市本级135家，异地商会168家。

研究表明，温州商会在发展初期具有鲜明的依“关系合约”[3]（P37－39）进行治理的特征，这主要表现为：温州商会的领导人通常以协商方式产生，会长一般由该行业中的精英人物出任，即使选举，也由鼓掌而非投票通过；秘书长常常请政府人员兼任或政府退休人员出任；对违反“合约”的成员，商会大多对其进行“软约束”或“道德性”惩罚，比如合成革商会达成一项口头协议：缺席会长办公会议者要自掏腰包请其他成员吃饭；美容美发协会为了防止企业间互挖人才，形成了一条不成文的规矩：谁要是挖人才，其他会员企业的老总们就会聚在天桥上对该企业进行谩骂；早期的烟具行业协会同样通过诅咒方式来惩罚违规者。

这种组织治理方式与依据第三方制定的、具有强制性的正式规则来进行治理的方式截然不同，它具有显著的“非强制性”和“非正式”特性。

而这种特性的形成又基于温州商会所具有的特殊社会基础。

首先，温州商会大多以“自下而上”方式产生。

2003年，我们对温州市本级行业组织101家中的71家进行了问卷调查，其中54家行业协（商）会认为自身的建立是出于市场和行业需要，占87.1%。

2007年，我们对温州经贸委下属48家行业协会中的32家，以及温州总商会下辖29家行业商会中的27家进行了问卷调查，这59家行业协（商）会全部认为是出于市场和行业需要而建立的。

基于市场和行业的需要而产生，这从根本上决定了温州商会的组织治理方式，因为出于行业自律、维权以及合作交流等目的而自发组织或在政府帮助下产生的行业组织的领导人，更倾向于以“协商”的方式进行“人格化”治理，而由“自上而下”方式组建的行业组织则倾向于“官僚式”地解决问题。

其次，温州独特的市场环境也使“非制度化”管理较之于制度化管理更为有效。

改革开放后，温州形成了一批以市场网络为基础、分工精细、联系紧密、生产规模化的产业集群[4](P31-34)。

这些产业集群具有显著的“社区”性质：第一，它建立在以人际关系和市场网络为支撑的营销网络和营销能力基础之上；第二，它在区域上相对集中。

在“社区性产业集群”中，企业紧密地嵌入在由个体形成的社会关系中。

企业之间的分工协作，一方面基于经济利益的市场交易，另一方面也基于地域和血缘关系的情感连结[5](P153-157)。

这即是说，人格化的交易模式十分普遍，冲突和纠纷的解决较少依赖司法和行政手段，而更多依靠基于相互依存而产生的人际约束力。

在这种环境中产生和发展的行业组织，自然倾向于选择“人格化”的治理模式。

然而，这种在温州商会规模较小、组织相对封闭、信息和监督成本较低的条件下能够取得较好效果的人格化治理模式，随着温州民营经济和温州商会的不断发展，其不足之处越来越明显。

商会中的违规行为逐渐增多，“关系合约”的约束力日益下降，商会功能的发挥受到限制。

在这种情况下，商会对建立一种能够提供行动预期和交往规则的正式制度的需要不断加强，商会组织治理的革新变得越来越重要。

事实上，从温州商会形成后不久，温州地方政府就开始探索商会组织治理的方法。

1999年，温州市政府正式颁布《温州市行业协会管理办法》（以下简称为《管理办法》），对行业协（商）的组织治理进行规范。

《管理办法》对行业协会的章程、协会会员的权利和义务、商会组织机构的设立等问题逐一进行了规定，从而确立了温州行业组织的基本组织构架和权责关系。

2000年4月，温州市工商联又颁布《关于加强和规范行业商会工作的通知》，对系统内行业商会的换届程序、理事会成员的任职条件、理事会产生程序等做出了具体规定。

2005年1月，温州市人民政府办公室颁布《关于进一步促进行业协（商）会规范化发展的若干意见》，强调行业协（商）会应该推进民主化、规范化建设，完善各项制度和管理运行机制，以及加强党支部的建设。

在政府引导和自我发展的双重动力下，世纪之交的温州商会，日益走上了组织治理规范化、民主化道路。

正式规则首先从文本上被引入。

商会纷纷订立章程，对组织宗旨、基本原则、业务范围、组织机构和负责人的产生和罢免、资产管理等问题做出规定。

章程的意义体现为两个方面，一是明确了商会宗旨，二是规定了商会的基本治理结构和运行方式。

在组织宗旨上，各商会尽管使用了有差别的表述方式，但基本都参照《管理办法》等文件中对行业组织的定位，将商会目标规定为：沟通会员与政府联系，密切会员关系，维护会员合法权益，维护行业公平竞争，促进行业经济发展等。

可以看到，温州商会的目标定位显然区别于行政性行业协会，后者常常强调协会服务政府、服务行业和服务企业的多重功能，并且以做好政府的助手和承担政府各取所长的行政职能为第一位目标，在此基础上才是发挥行业管理职能和企业互助服务的作用[6](P103-110)。

在实际运作中，温州商会的职能也是相对明确的。

根据对各项文件的归纳，温州商会的职能大体上可以归纳为18项，其中直接为企业服务的职能有13项，协助政府进行行业治理的职能4项。

温州商会的组织机构基本上依章程设立。

各商会都设会员大会或会员代表大会、理事会或常任理事会和秘书处，规模较大的商会还设置专业委员会。

以温州合成革商会和服装商会为例，合成革商会的组织形式为会员大会和理事会，理事会下设会员服务、安全和环保、技术质量、人才管理、对外联络、法律和维权等6个工作委员会，分别由副会长和理事分工负责。

商会的日常工作机构为秘书处。

服装商会的组织形式同样为会员大会和理事会，理事会下设设计师专委会、休闲服专委会、女装分会等6个分设机构，法制维权、宣传咨询、对外联络等8个工作委员会；商会内部机构有会员部、宣传部、经济部和网站等；松散型的机构还有创新服务中心、服装质量中心、服装文艺展览有限公司、技术培训学校和服装图书馆等。

合成革商会和服装商会的会员大会均为每年召开一次，理事会至少半年召开一次，会长任期三年，连任不超过两届。

温州商会组织结构的设置尽管因商会自身特点而有差异，但大多遵循决策与执行相分离和专业化两大基本原则。

不仅如此，商会组织的产生也在一定程度上实现了民主。

商会董事会一般由会员大会或会员代表大会选举产生，会长由董事会选举产生，秘书长由董事会聘任产生。

以会长产生方式为例，在我们2007年调查的59家商会中，现任会长通过行业会员推荐、经选举产生的占76.3%。

近年来，参照现代企业治理结构，以决议、执行和监督三权分离为基本原则设置组织机构的做法为越来越多的温州商会所借鉴，成为商会发展中的一个新现象。

在服装商会，决策顾问委员会的设置就体现了商会对监督功能的重视。

服装商会章程草案第四章第三十条规定，“本会设立决策顾问委员会，主要由德高望重的业内行家和具有一定影响的知名人士组成”。

2003年，决策顾问委员会正式设立，第一、二届商会老会长成为顾问。

除决策咨询外，顾问委员会还有一个重要职能：财务监督。

决策顾问委员会每年要在会员大会上作财务报告。

除服装商会外，昆明温州商会建立了由会长领导的监事会，济南温州商会也建立了监事会，美容化妆品业商会设立了消费者投诉站。

监督机构从无到有、从委任到专职的发展已经成为温州商会组织结构发展中的一大亮点。

党支部的设立也是温州商会组织发展中的重要事件。

服装商会、家用电器协会、美容化妆品业商会、昆明温州商会等都设立了党支部。

党支部作为党在商会的基层组织，通过宣传党的路线、方针、政策，发挥党员模范作用等为商会发展提供了强有力的组织保证，同时在促进商会积极参与社会公益事业等方面发挥了重要作用。

同时，大多温州商会还根据自身需要，建立了组织的基本制度。

例如，温州服装商会先后制定了会长办公会议制度、理事会议制度、办公工作制度、财务管理制度以及人才、质检等管理制度；2001年温州五金商会的锁具维权委员会成立，随之制定了被国家专利局誉为“对专利法的有益补充”的《锁具维权条例(公约)》；温州家用电器协会制定了《温州市家电行业行规行约》、《温州市家电维修收费标准》、《职业道德规范》、《维权规则》等行业规章制度；温州市合成革商会制定了《关于会员企业招人、用人有关问题的公约》，等等。