南京美亭化工厂诉江宁区政府立法不作为案.
案例分析：全国首例诉政府立法行政不作为案
全国首例诉政府立法行政不作为案
案情：南京江宁区美亭化工厂长杨春庭于2003年3月接到通知，该化工厂要拆迁，但在补偿数量上存在严重分歧，原因在于双方所依据的法律根据不同，政府根据1996年发布的《江宁县城镇房屋拆迁管理办法》，应补偿130万，而原告杨春庭根据现行的《南京市房屋拆迁管理办法》应得到补偿是400多万。
经研究发现，1996年发布的《江宁县城镇房屋拆迁管理办法》（被媒体称之为地方政府规章）是依据1996年3月《南京市房屋拆迁管理办法》制定的，然而该办法已于2000年3月废止。
上面提到的南京市的有关规章是根据2000年国务院的行政法规制定的。
原告于2003年4月23日向南京市中级人民法院提出政府行政立法不作为之诉，状告南京市江宁区政府不按上位法规及时修改房屋拆迁管理办法，致使自己损失惨重。
南京市中院依据有关规定将此案移交江宁区法院审理，2003年5月26日江宁区人民法院向原告发出受理通知书，并于2003年6月12日作出裁定，驳回起诉。
理由是政府发布的1996年《江宁县城镇房屋差遣管理办法》是属于抽象行政行为，被行政诉讼法排除在司法审查之外，同时向江宁区政府提出司法建议。
——该案例源于法制日报2003年3月－6月的相关报道
问题：
1、《江宁县城镇房屋拆迁管理办法》是否有效？
2、行政主体怠于行使立法职权的根本原因？
3、本案是否可以通过改变诉讼请求而胜诉有望？。
行政法治案例
2006年9月13日，弋阳县国土局立案，第二天即派员到现 场进行了勘测，并对原告叶某作了询问笔录，下发了停建 通知。9月22日，国土局又向原告叶某发出《行政处罚告 知书》和《行政处罚听证告知书》，于10月20日作出行政 处罚决定，认定原告未经批准占用土地建房的行为违反了 土地管理法的规定，责令原告拆除在非法占用土地上的建 筑物、构筑物及其他设施，恢复土地原状（自行拆除）。 原告不服，向弋阳县人民政府申请行政复议，弋阳县人民 政府维持了弋阳县国土资源局的行政处罚决定。故原告向 法院提起诉讼。 弋阳县人民法院作出一审判决：维持弋阳县国土弋阳县国 土局对原告叶某所作的行政处罚决定。 分析： 1、行政处罚的认定前提。 2、行政处罚的程序认定。 3、行政处罚的法律依据。
同年7月31日，江宁区建设局依据1996 年制定的《江宁县城镇房屋拆迁管理暂行 办法》(下称《暂行办法》)，裁决科学园发 展公司给予美亭化工厂拆迁补偿安置费用 135万余元。杨春庭急了，因为根据他委托 南京华盛兴伟评估公司对自己被拆迁资产 进行的评估，并参照2001年《南京市城市 房屋拆迁管理办法》测算，补偿安置费应 为447万元。
违法之处如下： 1 叶某不能一人前去马某饺子馆进行案件调查。《行政处 罚法》中规定至少须有2人。 《行政处罚法》 第三十七条 行政机关在调查或者进行检查时，执法人员 不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。 当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者 检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。行政机关 在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭 失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准， 可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定， 在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。 执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。
案例立法不作为
南京美亭化工厂诉江宁区政府“立法不作为”案一、案情2002年5月，南京美亭化工厂接到区建设局下属部门——科学园发展公司的拆迁通知，要拆除其位于江宁区东山镇杨村的美亭化工厂。
双方就安置补偿费用等多次协商未达成协议。
之后，美亭化工厂向区建设局提起行政裁决申请。
同年7月31日，区建设局依据《江宁县房屋拆迁管理暂行办法》裁决科学院发展公司给美亭化工厂安置补偿费135万元。
化工厂认为太少而不接受，依据是《南京市房屋拆迁管理办法》。
两个文件有明显差距。
化工厂认为暂行办法已经不适应土地价格变化的市场行情。
于是在03年3月向南京市中院提起行政诉讼，状告南京市江宁区政府不按上位法规法及时修改房屋拆迁管理办法致使自己损失惨重的行政不作为行为。
法院认为，原江宁县政府发布的文件是针对不特定对象的反复适用的行政规范文件，它的制定、发布、废止以及重新制定，都属于抽象行政行为，依法不能对其提起诉讼。
同时，区法院发出司法建议，要求江宁区政府有关部门尽快制定新的拆迁方案。
此案成为全国第一个状告政府“行政立法不作为”的行政诉讼案件。
二、相关法律及政策1、《中华人民共和国立法法》第56，71，73条2、《行政诉讼法》第52，53 条3、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第62条三、法理研习（一）江宁市政府的行为是何种性质？1、立法不作为：是指具有行政立法权的行政主体没有或者没有适时地制定行政法规或者行政规章，或者没有对不适合现实要求的行政法规或行政规章进行修改和废止。
立法不作为的三个要素：（1）立法者负有宪法法律法规或者最高国家权力机关授予的立法义务；（2）立法者在主观上又不作为的故意；（3）立法者的消极懈怠造成了特定的损害。
2、本案被告区政府不具有立法权，不是行政立法主体，因此其行为不可以称为立法行为。
本案中的行政不作为有特殊性，是依职权的行政行为不作为，与依申请的不作为一样会致使个人或公共利益受到严重的损害。
行政法与行政诉讼法学(第二版)同步辅导与案例集
典型案例【案例一】行政法基本概念某村委会砍伐公路旁榆树案：某村委会经本县林业局批准，在村北公路（国道）30—193路标间采伐了榆树200棵。
该县公路局发现后，认为根据《公路管理条例》第22条、《公路管理条例实施细则》第33、60条的规定，采伐公路两旁的树木应由公路局批准，否则属于违法行为，并依法对该村委会作出了没收200棵榆树、罚款18000元的处罚决定。
1【问题聚焦】行政法律关系的构成要素是什么？本案中有哪些行政法律关系？【法律剖析】行政法律关系的构成包括主体、客体、内容等要素。
（1）行政法律关系的主体。
亦称行政法律关系当事人，指行政法律关系中权利的享有者和义务的承担者。
具体来说，行政法律关系主体主要包括行政主体和行政相对人。
（2）行政法律关系的客体。
可以概括为以下三种：①物。
物是客观存在的，它本身没有意识，不能成为国家公共行政法律关系的主体。
但物的存在往往会在主体之间引起以之为对象的权利义务关系，主体权利义务指向的物便成了国家公共行政法律关系的客体。
②智力成果。
亦称精神财富，是指行政法律关系的主体从事智力活动所取得的成果，如专利权、商标权、著作权等。
③行为。
行为是指国家公共行政法律关系主体有目的、有意识的活动，如征税、征地、违章建房、阻障交通等。
行为包括作为和不作为。
不是所有的行为都是国家公共行政法律关系的客体，只有具有法律意义的行为或受行政法规范的行为，才能成为国家公共行政法律关系的客体。
（3）行政法律关系的内容。
行政法律关系的内容是指行政主体和行政相对人在行政法律关系中享有的权利和承担的义务。
对国家行政机关来说，权力主要有行政立法权、行政命令权、行政强制权、行政监督权、行政处罚权、行政裁决权，等等，其对行政相对人所负有的义务主要有保障行政相对人各种合法权益得以实现的义务、保护行政相对人合法权益不受他人侵害的义务、对行政相对人作出补偿和赔偿义务以及在行政程序上对行政相对人说明理由的义务、听取申辩意见的义务，等等。
上诉人王从圣诉被上诉人南京市江宁区人民政府东山街道办事处不履行法定职责一案的行政裁定书
上诉人王从圣诉被上诉人南京市江宁区人民政府东山街道办事处不履行法定职责一案的行政裁定书【案由】行政行政行为种类其他行政行为【审理法院】江苏省南京市中级人民法院【审理法院】江苏省南京市中级人民法院【审结日期】2020.10.22【案件字号】(2020)苏01行终531号【审理程序】二审【审理法官】洪途王玉刚付双【审理法官】洪途王玉刚付双【文书类型】裁定书【当事人】王从圣;南京市江宁区人民政府东山街道办事处【当事人】王从圣南京市江宁区人民政府东山街道办事处【当事人-个人】王从圣【当事人-公司】南京市江宁区人民政府东山街道办事处【代理律师/律所】车仑江苏汇丰锦律师事务所;吴欣陈江苏汇丰锦律师事务所【代理律师/律所】车仑江苏汇丰锦律师事务所吴欣陈江苏汇丰锦律师事务所【代理律师】车仑吴欣陈【代理律所】江苏汇丰锦律师事务所【法院级别】中级人民法院【字号名称】行终字【原告】王从圣【被告】南京市江宁区人民政府东山街道办事处【本院观点】《南京市住宅物业管理条例》第六十八条规定：“市、区相关行政主管部门应当按照各自职责，负责下列事项的管理工作：（一）城乡建设行政主管部门负责建设单位履行房屋工程质量、燃气等监督检查；（二）规划行政主管部门负责物业管理区域的划分、住宅加装电梯的备案；（三）民政行政主管部门负责业主大会、业主委员会的备案；（四）城市管理行政主管部门负责违法建设、无照经营、乱设摊点、占用和损坏绿地，擅自伐、移、修剪树木，焚烧树叶、垃圾或者其他废弃物等监督检查；（五）公安机关负责依法查处住宅小区内影响公共安全、公共秩序的违法行为，对消防、监控安防、养犬、车辆停放等开展监督检查，并协助开展房屋租赁监督管理工作；（六）质。
【权责关键词】合法违法拒绝履行（不履行）证据确凿驳回起诉维持原判【指导案例标记】0【指导案例排序】0【本院认为】本院认为，《南京市住宅物业管理条例》第六十八条规定：“市、区相关行政主管部门应当按照各自职责，负责下列事项的管理工作：（一）城乡建设行政主管部门负责建设单位履行房屋工程质量、燃气等监督检查；（二）规划行政主管部门负责物业管理区域的划分、住宅加装电梯的备案；（三）民政行政主管部门负责业主大会、业主委员会的备案；（四）城市管理行政主管部门负责违法建设、无照经营、乱设摊点、占用和损坏绿地，擅自伐、移、修剪树木，焚烧树叶、垃圾或者其他废弃物等监督检查；（五）公安机关负责依法查处住宅小区内影响公共安全、公共秩序的违法行为，对消防、监控安防、养犬、车辆停放等开展监督检查，并协助开展房屋租赁监督管理工作；（六）质量技术监督行政主管部门负责电梯等特种设备安全运行监督检查；（七）价格行政主管部门负责物业服务收费监督检查；（八）人防行政主管部门负责人防工程设施违法行为监督检查；（九）环境保护行政主管部门负责违法排放水污染物、饮食服务业油烟污染等监督检查；（十）水务行政主管部门负责供水、排水等监督检查。
行政法案例分析
第一章行政法概述第一节行政和行政法1994年9月田某考入北京某大学，取得本科生学籍。
1996年2月，田某在参加一课程补考中，随身携带有该课程公式的纸条，中途去厕所时，纸条掉出，被监考老师发现。
监考老师未发现田某有偷看纸条的行为，但还是按考场纪律，当即停止了田某的考试。
同时，北京某大学于同年3月5日按照该校《关于严格考试管理的紧急通知》之规定，决定对田某按退学处理。
田某不服，遂向法院提起了诉讼。
问：北京某大学对田某退学处理的行为，是否属于行政法意义上的行政？行政的概念：行政法意义上的行政是指国家行政机关以及法律规范授权的组织对社会公共事务的组织管理。
又被称作公共行政。
第三节行政法的基本原则1999年11月18日，杨某骑自行车在A市某区行驶，经路口遇红色信号灯未停，违章闯红灯，该市交管局第二大队执行民警谢某对其违章行为予以纠正，并开具公安交通管理当场处罚决定书，对其处以罚款50元，经杨某本人认可签字，同时到附近银行缴纳了50元罚款。
事后，杨某认为该处罚是错误的，不应适用A市《道路交通管理规定》，而应当适用该省《道路交通管理条例》。
该省《道路交通管理条例》第59条规定：对于非机动车的此类违章行为最高处罚5元或警告；而该处罚适用的A市《道路交通管理规定》第53条规定：对非机动车违章行驶处50元以下罚款或警告。
杨某不服，提起行政复议，复议机关作出维持处罚的决定，杨某遂提起行政诉讼。
问题：该案中是否存在行政违法的问题？（合法性原则和几个环节，程序合法的要求）2002年4月17日,某区人民政府洪山街道办事处将其闲置的临时房屋一间租给李江开办服装店,租金一年为9600元。
一年后街道办事处以临街房屋一增值为由，要求李江增缴租金300元。
李江不同意。
双方因租金问题发生纠纷。
2003年7月12日街道办事处主任指示所属该办事处的城市监察分队四名执法工作人员，佩戴执法标志将李的服装店查封，同时对李江处罚款300元。
李江不服，向区人民法院提起行政诉讼。
规范性文件课件实务
• 13．建立行政法规、规章和规范性文件清理长效机制。根据全面深化改革、经 济社会发展需要，以及上位法制定、修改、废止情况，及时清理有关行政法规 、规章、规范性文件。自2015年起用3年时间，对国务院文件进行全面清理， 清理结果向社会公布。2017年年底前，有关部门和地方政府要完成对现行行 政法规、规章、规范性文件的清理工作，清理结果向社会公布。实行行政法规 、规章、规范性文件目录和文本动态化、信息化管理，各级政府及其部门要根 据规范性文件立改废情况及时作出调整并向社会公布。
◆提请制定规范性文件的起草说明格式 关于《xxx》的起草说明 : 为规范...,经县政府授权，依据......相关规定， 结合我县实际，我局（办）承办了《...》的拟制工作 。现将文件有关内容作如下说明： 一、文件拟制背景及必要性说明 二、制定依据及合法性说明 三、拟制内容及可操作性说明 （公章） □□□□年□月□日
规范依据 制定原则
制定权限 制定程序
（ 一 ） 规 范 依 据
• （一）规范依据：
• 1、中共中央 国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015－2020年） 》
• 12．加强规范性文件监督管理。完善规范性文件制定程序，落实合法性审查、 集体讨论决定等制度，实行制定机关对规范性文件统一登记、统一编号、统一 印发制度。规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得 减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务。涉及公民、法人和其他 组织权利义务的规范性文件，应当按照法定要求和程序予以公布，未经公布的 不得作为行政管理依据。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳 入备案审查范围，健全公民、法人和其他组织对规范性文件的建议审查制度， 加大备案审查力度，做到有件必备、有错必纠。
抽象行政行为应纳入国家赔偿范围的原因分析
２０１３年第·１期太原城市职业技术学院学报Journal of TaiYuan Urban Vocational college期总第１３８期Ｊａｎ２０１３［摘要］在完善的国家赔偿制度中，国家赔偿应包括立法赔偿、行政赔偿和司法赔偿。
但在中国现行法中，只包括行政赔偿和司法赔偿。
现实生活中，抽象行政行为存在侵犯公民合法权益的现象，将抽象行政行为纳入国家赔偿范围既有利于规范、矫正和监督公权力主体正当、理性行使职权，又在很大程度上为公民、法人或其他组织合法权益受损时提供保护和救济。
[关键词]行政行为；抽象行政行为；立法行为；国家赔偿；原因［中图分类号］D92［文献标识码］Ａ［文章编号］１６７３－００４６（２０１３）１－００６６－０２［理论探索与研究］抽象行政行为应纳入国家赔偿范围的原因分析刘义深（华中师范大学法学院，湖北武汉４３００７９）行政行为作为一个舶来品，其最早源于法国行政法上的ＡｃｔｅＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｆ，德国于１８２６年引进，经日本借鉴后译为“行政行为”，然后我国学界开始使用。
权威的解释为１９７６年德国《行政程序法》第３５条规定：“行政行为是有权机关为管理公法领域的特定事件而采取的能够直接引起外部法律后果的命令、决定和其他主权措施的总和。
”１９８９年《行政诉讼法》首次以立法的形式采用“具体行政行为”概念，１９９１年最高人民法院发布《关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见》给具体行政行为下了明确的定义：国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。
这使具体行政行为一词不仅成为学术概念，而且成为法律术语。
该定义引起了学者的非议，因为它只包括行政主体行使职权的作为、法律行为和单方行为，不涵盖不作为、事实行为以及双方行为，缩小了受案范围，不利于维护行政相对人的合法权益。
论行政规范性文件制定不作为的法律救济
务院民用航空主管部门制定 ， 报国务院批准后公布 执行。 民航法 自 １９ ” ９６年实施 ， 民航总局迟迟未依
法制定相应的规定。２０ 年 ３月 ４日 ０５ 桂亚宁向北 京市第二中级人民法 院提起了行政诉讼 ， 状告中国
工厂拆迁补偿安置费用 １５万余元。然而杨春庭 ３ 参照 ２０ 年《 ０ １ 南京市城市房屋拆迁管理办法 》 测 算， 补偿安置费应为 ４ ７万元。区建设 局依据 的 ４ 《 暂行办法》 是在 １９ ， ９６年依据南京市的拆迁办法
一
义的概念 ， 文件 规范 的创 设、 改和废止都属于 修
“ 定” 制 的范 畴 。行 政规 范 性 文件 制 定 不作 为是 指
行政机关有创设、 修改和废止行政规范性文件 的法 定义务 和可 能 ， 而不 履行该 义务 的行 为 。事例 一和 事例三都涉及到有关行政机关未及时修改与上位 规范相 抵触 的文件 ， 事例二 涉及 到行 政机关 未及 时
３ 背景事件 三。２ ０ ． ０ ９年新年刚到， 天津的小 车车主发现 ， 在财政 部、 国家发改委等五部门联合 规定从 ２０ 年 １ １日起全国统一取消公路养路 ０９ 月 费等 ６ 种收费后 ， 每月还需交纳 ５ 元的“ ５ 天津市贷 款道路建设 车辆通行费 ” 。天津市有关 官员指出 收费的依据是市政府 ２０ 年发布的规定 ， ０３ 通行费 的收取年限定为 ２０ ０３年 ６月 １日至 ２２ ０８年 ５月 ３ １日， ２ 年。广大车主认为，０９ 共 ５ ２０ 年后 ， 养路费
２１ ００年第 ２期 （ 总第 ２ ９期 ） ２
学 术 论 坛 Ａ Ａ Ｅ Ｉ Ｆ Ｒ Ｍ Ｃ Ｄ ＭＣ Ｏ Ｕ
Ｎ ． ．００ Ｏ ２２ １ （ ｕ ｌｉ ｌ Ｎ ．２ ） Ｃ ｍｕ ｔ ｅ Ｏ ２９ ａｖ ｙ
行政立法不作为的研究
行政立法不作为的研究近20余年来,我国由于行政立法不作为导致的法律纠纷和社会争议频仍。
1988年通过的《野生动物保护法》规定省、自治区、直辖市人民政府应为保护“重点保护野生动物”致使农作物等损失的,制定补偿办法。
从1998至20XX年,陆续有云南、陕西、西藏、吉林、北京、甘肃等6个省级人民政府通过了“(重点)保护陆生野生动物造成人身财产损害(暂行)补偿办法”。
然而,其他25个省一级政府并没有依据上位法制定相应的地方政府规章,导致野生动物所致人身或财产损害补偿“无法可依”;{1}1997年制订的《公路法》历经1999年和20XX年两次修订,其第36条规定:关于公路养路费(资金)或者燃油附加费的征收,“具体实施办法和步骤由国务院规定,”但迄今为止,国务院一直未有相应的行政立法,以至于很多人对养路费征收的合法性产生了怀疑。
{2}在20XX年3月,南京市美亭化工厂厂长杨春庭起诉南京市江宁区人民政府未依据《南京市房屋拆迁管理办法》及时废止《江宁县城镇房屋拆迁管理暂行办法》,造成拆迁损失惨重的首例立法不作为行政诉讼案件;{3}20XX年11月21日“包头空难”发生后,罹难者家属认为根据1993年国务院第132号令《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》进行理赔,显失公正;国家民航总局没有依据1996年通过的《民用航空法》第128条“国内航空运输承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制定,报国务院批准后公布执行”的规定及时制定立法,是立法不作为。
但是,罹难者家属于20XX年状告民航总局立法不作为的起诉先后被一审二审法院以“不属于行政诉讼的受案范围”不予或驳回受理。
{4}在20XX年12月,又有多名北京大学学者提议全国人民代表大会常务委员会审查《城市房屋拆迁管理条例》中存在的“与上位法冲突”的问题。
行政立法作为政府进行资源配置和调整权利义务关系的一种常规制度形式,在功能上具有维护秩序、分配利益、激励行为、解决冲突、控制权力自治的作用。
最高人民法院发布XX5年度十大经济行政典型案例
最高人民法院发布2015年度十大经济行政典型案例最高人民法院今天发布了人民法院2015年度十大经济行政典型案例，这10个典型案例既涵盖了食品药品、盐业、证券等专门经济领域，也涉及房屋销售合同、餐厨垃圾处理等与个体经营者、消费者密切相关的民生问题。
据悉，这是最高法首次发布人民法院经济行政典型案例。
一、南京发尔士新能源有限公司诉南京市江宁区人民政府行政决定案【基本案情】江苏省南京市发展和改革委员会于2010年7月对10家企业作出废弃食用油脂定点回收加工单位备案，其中包括南京发尔士化工厂和南京立升废油脂回收处理中心。
2012年11月，南京市江宁区人民政府（以下简称江宁区政府）作出江宁政发（2012）396号《关于印发江宁区餐厨废弃物管理工作方案的通知》（以下简称396号文），明确“目前指定南京立升再生资源开发有限公司（以下简称立升公司）实施全区餐厨废弃物收运处理。
”该区城市管理局和区商务局于2014年3月发出公函，要求落实396号文的规定，各生猪屠宰场点必须和立升公司签订清运协议，否则将进行行政处罚。
南京发尔士新能源有限公司（以下简称发尔士公司）对396号文不服，诉至法院，请求撤销该文对立升公司的指定，并赔偿损失。
【裁判结果】南京市中级人民法院一审认为，被告江宁区政府在396号文中的指定，实际上肯定了立升公司在江宁区开展餐厨废弃物业务的资格，构成实质上的行政许可。
区城市管理局和区商务局作出的公函已经表明被告的指定行为事实上已经实施。
根据行政许可法相关规定，行政机关受理、审查、作出行政许可应当履行相应的行政程序，被告在作出指定前，未履行任何行政程序，故被诉行政行为程序违法。
被告采取直接指定的方式，未通过招标等公平竞争的方式，排除了其他可能的市场参与者，构成通过行政权力限制市场竞争，违反了《江苏省餐厨废弃物管理办法》第十九条和反垄断法第三十二条的规定。
被告为了加强餐厨废弃物处理市场监管的需要，对该市场的正常运行作出必要的规范和限制，但不应在行政公文中采取明确指定某一公司的方式。
陈华与南京市江宁区人民政府其他行政复议纠纷上诉案
陈华与南京市江宁区人民政府其他行政复议纠纷上诉案【案由】行政行政行为种类行政复议【审理法院】江苏省高级人民法院【审理法院】江苏省高级人民法院【审结日期】2021.04.21【案件字号】(2020)苏行终532号【审理程序】二审【审理法官】刘军张世霞杨述【审理法官】刘军张世霞杨述【文书类型】判决书【当事人】陈华;南京市江宁区人民政府【当事人】陈华南京市江宁区人民政府【当事人-个人】陈华【当事人-公司】南京市江宁区人民政府【法院级别】高级人民法院【原告】陈华【被告】南京市江宁区人民政府【本院观点】《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。
【权责关键词】行政复议合法违法行政赔偿查封复议机关行政复议维持原判改判发回重审【指导案例标记】0【指导案例排序】0【本院查明】本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
【本院认为】本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。
第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。
根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项的规定，属于行政复议法规定的行政复议范围是受理行政复议申请的条件之一。
本案中上诉人陈华不服秣陵街道办作出的《关于陈华信访事项的处理意见书》向江宁区政府申请行政复议。
秣陵街道办作出的《关于陈华信访事项的处理意见书》系其依据《信访条例》，针对陈华要求解决个人居住问题作出的信访答复意见，对陈华的权利义务不产生影响，不属于行政复议的受理范围。
xx开发区的中小企业害怕“腾笼换鸟”
XX开发区的中小企业害怕“腾笼换鸟”xx省xx市美亭化工厂xxx厂长在当地已成为知名人士，因为他是我国公民起诉政府行政“立法”不作为的第一人，状告xx市江宁区政府不按上位法规及时修改房屋拆迁管理办法致使自己损失惨重的行政不作为（本报曾于20xx年3月25日报道）。
面对“知名”，x xx曾苦涩地自嘲道：我有时感到自己就像堂吉诃德挑风车一样可笑，不知道最后会被摔成什么样。
果不其然，今年6月1日，老杨刚刚搬进自己的新建好的工厂，6月10日，江宁区秣陵镇政府就给他下了一纸拆迁通知：因江宁开发区整体规划及方正大道工程建设需要，急需对你厂实施动迁，一周内做好动迁前的一切工作。
老杨对此气愤地说：这是我厂一年之内第二次被违法拆迁了，和当地政府相关部门签订的合同都没有用，而且是非要等我的工厂盖好后再“通知”拆掉，这是因为我告了政府才这样报复，这是故意整人。
情况到底如何，记者在采访中听到了“筑巢引凤”和“腾笼换鸟”的说法。
“我们拆房平地、筑路修桥是为投资商提供最好的投资环境。
”一位开发区的工作人员向记者解释着什么是“筑巢引凤”。
可是，江宁区秣陵镇的不少已建厂投资的中小企业却面临着“腾笼换鸟”的尴尬局面，换成白话就是“轰走小鸟，腾出地方换进大鸟”。
因为，开发区刚制定了新的项目准入原则：总投资在500万美元或4000万元人民币以上、用地40亩以上的内外资项目。
而且同时规定“在开发区规划的主次干道两侧，不符合入园条件的项目，一律搬迁或换地”。
和xxx的工厂规模一样，东阳乐器有限公司、朗驰集团、鹰皇针织有限公司等许多家已建厂多年的企业都不够这个标准，他们在没有看到任何正式拆迁手续的情况下，6月10日突然接到镇政府的拆迁通知，理由是门前22米宽的路区里已规划为80米宽（秣陵镇去年规划宽度为44米）。
有合法的拆迁手续吗？拆迁后再进开发区却不够新的准入标准怎么处理？谁承担违约责任？拆迁补偿是什么标准……没有任何说法，镇政府只是通知一周内做好拆迁准备。
论行政不作为侵权
论行政不作为侵权［摘要］行政不作为并非必然违法，合法的行政不作为是行政职能发挥作用的重要形式。
因而，对行政不作为是否构成侵权，不能只依据行政不作为是否存在的事实状态，还应当对其作出是否违法的价值判断。
行政不作为侵权以行政不作为违法为前提，因为不存在不当的行政不作为侵权。
抽象行政不作为应当纳入行政侵权法调整的范围，其归责原则应以过错原则为补充。
??［关键词］行政不作为、行政不作为违法、抽象行政、不作为行政、不作为侵权??行政不作为是与行政作为相对而言的，对行政不作为的认识由于划分标准不同而各异。
根据行为方式标准，以行政行为的外在表现形式和存在状态为依据，有学者认为，行政不作为系指具有消极动作的行政行为，如不履行法定义务等。
（参见胡建淼著：《行政法学》，法律出版社1998年出版，第274页。
）有学者按照行政行为是否改变现有法律状态（权利义务关系）为标准，将行政不作为认定为行政主体维持现有法律状态，或不改变现有法律状态的行为，如不予答复或拒绝颁发许可证等。
（参见马怀德主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2000年出版，第179页。
）有学者从行政程序方面的认定标准出发，认为，行政不作为即是行政主体及其工作人员负有某种作为的法定义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为。
（参见周佑勇：《论行政不作为》，载于罗豪才主编：《行政法论丛》第2卷，法律出版社1999年出版，第215页。
）根据这一观点，行政不作为的基本特征为违法性，即从法律后果上来说，行政作为既可能是合法的，也可能是违法的，而行政不作为则只能是违法的。
笔者认为，应当完全按照行为的意思表示和行为形式来划分行政作为与行政不作为，只要行政主体及其工作人员消极的未有意思表示或未实施行政行为，即可视为行政不作为。
一、违法的行政不作为违法的行政不作为可以构成行政侵权。
违法的行政不作为是指行政主体有积极实施法定行政作为的义务，并且能够履行而未履行的状态。
第四章行政立法
6)行政立法行为具有不可诉性.
根据《行政诉讼法》和《行政复议法》的规定,行政立法行为不 能成为诉讼或诉愿的对象,而对于涉及人身权、财产权方面的具 体行政行为引起的行政争议,则可以提起诉讼或复议. 行政相对方认为行政机关的具体行政行为所依据的行政立法之 外的国务院各部门、县级以上地方政府及其工作部门和乡镇人 民政府的规定不合法的,在对具体行政行为申请复议时,也可以一 并向复议机关提出对该规定的审查申请.
企业通过律师向特定官员行贿——法律制定部 门官员与律师一起制定相关部门立法，并且利 用专业知识，在法律中塞入企业意向或者留下 审批漏洞——企业向部门递交审批申请——官 员授意企业去找特定律师——企业通过律师费 的方式支付贿金——按照律师规划的路径并在 相关官员的帮助下，审批通过。
第一节
行政立法的含义和特点
行政立法与权力机关立法的主要区别是:
第一,立法主体不同. 权力机关立法的主体是一定级别的人民代表大 会及其常委会 ,行政立法的主体是有权的行政机 关.
第二,立法规范的内容不同. 国家权力机关的立法与行政立法有其各自的调 整范围.权力机关立法所调整的,通常是有关国家 政治、经济、文化生活中的基本制度和重大问 题,而行政立法的内容通常是有关国家政治、经 济、文化事务中的具体管理问题.
4) 行政立法行为较之具体行政行为具有更长的 时间效力. 行政立法行为的效力具有延续性 ,对同一类型的 人和事可多次反复适用,且一般只有向后的效力; 具体行政行为的效力通常是一次性的 ,一经履行 或实现即告消灭,某些具体行为,如行政处罚行为 还具有可追究既往的特征.
5) 行政立法行为必须遵循更为正规和严格的程 序规则,而具体行政行为的程序相对较简单灵活. 如行政立法行为必须采取特殊规范性的形式公 开发布;具体行政行为的形式条件可以是公开发 布的书面形式 ,也可以是一般的书面形式或口头 形式.
全国首例公民状告政府行政立法不作为
全国首例公民状告政府行政立法不作为法制日报3月25日消息：20XX年3月24日，江苏省南京市美亭化工厂厂长杨春庭在南京市中级人民法院的门口犹豫再三，终于下决心走进大门递交了一份行政起诉书，状告南京市江宁区政府不按上位法规及时修改房屋拆迁管理办法致使自己损失惨重的行政不作为。
杨春庭在递交这份行政起诉书时，自己也可能没有意识到这是我国公民首次以诉讼形式状告政府行政“立法”不作为。
美亭化工厂位于江宁区东山镇。
20XX年5月，杨春庭接到江宁区建设局下属部门-科学园发展公司的拆迁通知，双方就拆迁安置补偿方式、补偿标准、补偿金额及适用法律法规等问题进行了多次谈判，终因分歧太大未能达成拆迁补偿协议，杨春庭只好依法向区建设局提起行政裁决申请。
同年7月31日，江宁区建设局依据1996年制定的《江宁县城镇房屋拆迁管理暂行办法》（下称暂行办法），裁决科学园发展公司给予美亭化工厂拆迁补偿安置费用一百三十五万余元。
杨春庭急了，因为根据他委托南京华盛兴伟评估公司对自己被拆迁资产进行的评估，并参照20XX年《南京市城市房屋拆迁管理办法》测算，补偿安置费应为447万元。
两者相差三百多万元，原因何在？记者经过采访发现是双方所依据的法规不同，因此补偿标准也就不一样。
区建设局依据的暂行办法，是在1996年依据南京市的拆迁办法制定的。
20XX年3月，南京市已制定了新的拆迁办法，同时废止1996年的拆迁办法。
20XX年11月，国务院颁布了《城市房屋拆迁管理条例》，一个月后，南京市据此再一次制定了新的拆迁办法并颁布实施，而江宁区政府却一直坚持延用7年前的暂行办法。
杨厂长给记者算了一笔账：按南京市20XX年的拆迁办法核算应补偿他447万元；按南京市20XX年的拆迁办法核算应补偿303万元；按江宁区1996年的暂行办法补偿却只有135万元。
区政府此举让司法部门感到棘手这种不按上位法规及时修改规范性文件的懈怠行为，不但引起广大被拆迁人的愤怒，也引起当地司法部门的忧虑。
南京市人民政府关于关闭南京力丰化工有限公司等22家化工生产企业的决定
南京市人民政府关于关闭南京力丰化工有限公司等22
家化工生产企业的决定
文章属性
•【制定机关】南京市人民政府
•【公布日期】2008.08.20
•【字号】宁政发[2008]154号
•【施行日期】2008.08.20
•【效力等级】地方规范性文件
•【时效性】现行有效
•【主题分类】
正文
南京市人民政府关于关闭南京力丰化工有限公司等22家化工
生产企业的决定
（宁政发[2008]154号）
各区县人民政府，市府各委办局，市各直属单位：
按照全省化工生产企业专项整治工作要求，依据环境保护和安全生产有关法律法规，经研究，市政府决定关闭南京力丰化工有限公司等22家化工生产企业（第五批）。
请各有关区县人民政府认真组织实施，市有关部门积极予以配合。
附：《南京市化工生产企业专项整治第五批关闭企业名单》
二○○八年八月二十日
南京市化工生产企业专项整治
第五批关闭企业名单
南京力丰化工有限公司
南京市浦口区腾飞化工厂
南京万尔美石油化工有限公司
南京东沐精细化工有限公司
南京双闸化工厂
南京固碱厂
南京尧辰加强合成造漆涂料厂南京西林石油化工有限公司
南京晶晶表面技术公司
南京三山化工厂
南京拓展化工有限公司
南京星月激素日化厂
南京元泰化工有限公司
南京市六合区东方化工厂
南京银旗生物工程有限公司
南京新特医药化工实业有限公司南京欧立信化学有限公司
南京鑫宝漆业有限公司
南京胜蓝化工厂
中土畜三利香精香料有限公司南京海瑞医药原料厂
南京高恒精细化工有限公司。
李初明与南京市江宁区市场监督管理局、南京市江宁区人民政府行政监督、行政复议二审行政判决书
李初明与南京市江宁区市场监督管理局、南京市江宁区人民政府行政监督、行政复议二审行政判决书【案由】行政行政行为种类行政监督【审理法院】江苏省南京市中级人民法院【审理法院】江苏省南京市中级人民法院【审结日期】2020.07.23【案件字号】(2020)苏01行终368号【审理程序】二审【审理法官】陆俊騑李伟伟谢宇飞【审理法官】陆俊騑李伟伟谢宇飞【文书类型】判决书【当事人】李初明;南京市江宁区市场监督管理局;南京市江宁区人民政府【当事人】李初明南京市江宁区市场监督管理局南京市江宁区人民政府【当事人-个人】李初明【当事人-公司】南京市江宁区市场监督管理局南京市江宁区人民政府【法院级别】中级人民法院【字号名称】行终字【原告】李初明【被告】南京市江宁区市场监督管理局;南京市江宁区人民政府【本院观点】涉案《告知书》作出时间为2019年1月18日，而《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》自2020年1月1日起施行。
【权责关键词】行政处罚行政复议行政监督合法违法罚款没收违法所得复议机关合法性证据确凿行政复议维持原判改判听证【指导案例标记】0【指导案例排序】0【本院认为】本院认为，涉案《告知书》作出时间为2019年1月18日，而《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》自2020年1月1日起施行。
因此，对涉案《告知书》合法性的审查应适用当时有效的《食品药品投诉举报管理办法》。
根据食品安全法第六条第二款、《食品药品投诉举报管理办法》第五条的规定，被上诉人江宁区市场监管局作为南京市江宁区食品药品监督管理部门，针对上诉人的涉案投诉举报事项，具有依法处理的法定职责。
涉案木耳虽然经过干燥、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质，根据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第五十七条第一款的规定，涉案木耳属于食用农产品。
食品安全法第三十四条第（六）项规定，禁止生产经营腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品、食品添加剂。
规范性文件课件实务
（ 四 ） 制 定 程 序
1、调研起草（基础性） 2、征求意见（科学性） 3、协调分歧（协调性） 4、合法性审查（合法性） 5、审议决定（民主性） 6、签署发布（统一性） 7、公布（公开性） 8、备案（监控性）
三、规范性文件之 如何审查
形式审查（程序审查）
实质审查（内容审查）
制定程序方面的问题：
（ 一 ） 概 念
第二条
本办法所称规范性文件，是指 除政府规章外，行政机关和法律、 法规授权的组织制定的，涉及公民、 法人或者其他组织权利义务，在一 定时期内反复适用，具有普遍约束 力的行政公文。
（ 二 ） 特 点
第一，行政性。
制定机关的行政性：——行政 机关、授权组织
公文的行政性：——《国家行政机关公 文处理办法》 一是直接向社会发布，如通告、公告； 二是向行政机关行文，如通知、通报； 三是既向行政机关行文，也同时向社会 公布，如命令、决定、通知。
制定程序方面的问题：
（ 一 ） 程 序 审 查
（五）重复制定问题（多头发文、层层照抄）
（六）制定技术方面（内容缺乏逻辑性、概念不 准确、用语不规范等技术问题 ）
（七）内涵和外延把握不准（将内部规章制度、 方案与规范性文件相混淆 ）
（ 二 ） 内 容 审 查
（一）超越权限规定了应当由法律、法规、规章或 者上级行政机关的规范性文件规定的事项。
区建设局依据的《江宁县城镇房屋拆迁管理暂行办法》， 是在 1996 年依据南京市的拆迁办法制定的。2000 年3 月， 南京市已制定了新的拆迁办法，同时废止 1996年的拆迁办 法。 2001 年 11 月，国务院颁布了《城市房屋拆迁管理条 例》，一个月后，南京市据此再一次制定了新的拆迁办法 并颁布实施，而江宁区政府却一直坚持延用7年前的暂行办 法。
抽象行政行为
续上
《会议纪要》下发后，甲市城区交通局 按照《会议纪要》的要求，中止了对 城市公交公司违法运营的查处。田某、 孙某和王某是经交通部门批准的三家 运输经营户，他们运营的线路与《会 议纪要》规定免缴交通规费的城市公 交公司的两条运营线路重叠，但依 《会议纪要》，不能享受免缴交通规 费的优惠。
续上
三人不服，向法院提起诉讼，要求撤 销《会议纪要》中关于城市公交公司 免缴交通规费的规定，并请求确认市 政府《会议纪要》关于中止城区交通 局对城市公交公司违法运营查处的内 容违法。
行政奖励
行政主体为了实现行政目的，对符合 相关标准、要求的行政相对人，按照 法定的程序赋予其物质、精神和其他 权益的一种非强制性行政行为。
行政许可
行政主体根据公民、法人和其他组织 的申请，经依法申请，准予其从事特 定活动的具体行政行为。
行政确认
行政主体依法对行政相对人的法律地 位、法律关系、法律事实等事项依据 职权或者依当事人申请进行判断、甄 别，并在此基础上做出证明、认可、 确定的一种具体行政行为。
行政给付
行政主体通过公共设施、公共企业等 进行的社会、经济、文化性服务的提 供，通过社会保障、公共扶助等进行 的生活保护、保障以及资金的交付、 助成等，即通过授益性活动，积极地 提高、增进国民福利的公共行政活动 。
加害给付
2010年11月15日下午2时15分许，上海静 安区胶州路728号的一幢28层民宅发生严重 火灾。据统计，有58人在这次火灾中丧生 。据国务院事故调查组的调查，火灾发生 时，上海胶州路728号大楼正在实施当年的 静安区政府实事工程——节能综合整治项 目。静安区建交委2010年9月通过招投标， 确定工程总包方为上海市静安区建设总公 司，分包方为上海佳艺建筑装饰工程公司 。
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我国《行政诉讼法》的规定，抽象行政行为虽 然不在我国现行《行政诉讼法》的受案范围内， 但是并不表明它的合法性不接受法院的审查， 人民法院在审查行政案件中，依据法律、法规， 参照规章；对合法有效的规章与其他规范性文 件才可以裁判书中援引，这说明，法院在审查 具体行政行为时，要对其依据的规章其他规范 性文件的合法性加以审查，合法的才适用，否 则不予适用。
南京美亭化工厂诉江宁区政 府“立法不作为”案
案 情
1、收到拆迁通知 2002年5月，南京美亭化工厂接到江宁 区建设局下属部门——科学园发展公司的 拆迁通知，要拆迁其位于江宁区东山镇杨 村的美亭化工厂。双方就拆迁安置补偿方 式、补偿标准、补偿金额及适用法律法规 等问题进行了多次谈判，终因分歧太大未 能达成拆迁补偿协议。
四、法理研习
1、江宁市政府的行为是 何种性质？
立法不作为
负有立法义务
主观不作为的故意
造成特定损害
法院驳回起诉是否正确
从我国现行《行政诉讼法》发对行政不 作为可以提起诉讼的规定探讨现行制度的合理 性 -------本着有侵权就有救济的原则，应
当合理的扩大行政诉讼种类和范围，让其接受 司法审查。
《江宁县城镇房屋拆迁管理暂行 办 法》的效力如何
谢谢观看
暂行办法作为一般规 范性文件，其等级性 特点突出
等级性
服从性
派生性
可变性
1996年的江宁县的暂行办法所依据 的原南京市的管理办法已为新的管 理办法所代替，那么其具体内容与 新制定的管理办法势必会有不当之 处，应当根据新的规定加以修改， 否则有权机关可予以撤销或改变。
在现行法律制度下化工厂实现权益保障有
2、提起行政裁决申请
在双方无法达成拆迁补偿协议的情况 下，美亭化工厂只好依法向区建设局 提起行政裁决申请。
依据1996年制定的《江宁县城镇房屋拆迁 管理暂行办法》(下称暂行办法)，裁决科 学园发展公司给予美亭化工厂拆迁补偿安 置费用135万余元。 参照2001年《南京市城市房屋拆迁管理办 法》测算，补偿安置费应为447万元。
• 3、对“立法不作为”提起行政诉讼
• 2003年3月24日向南京市中级人民法院递交 了一份行政起诉书，状告南京市江宁区政 府不按上位规范及时修改房屋拆迁管理办 法致使自己损失惨重的行政不作为行为。
• 江宁区人民法院于6月12日发出行政裁定书， 驳回了南京美亭化工厂对江宁区政府“立 法不作为”的起诉。
抽象行政行为
二、相关法律
1、《中华人民共和国立法法》第56、71、73 条。 2、《中华人民共和国行政诉讼法》第52、53 条。 3、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和 国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第62条。
三、法律疑点
1、江宁市政府的行为是何种性 质？ 2、法院驳回起诉是否正确？ 3、《江宁县城镇房屋拆迁管理 暂行办法》的效力如何？ 4、在现行法律制度下化工厂实 现权益保障有无有效的途径？