国外公共资产管理经典模式经验借鉴

国外公共资产管理经典模式经验借鉴刘霁（2013）对国外公共部门资产管理经典模式进行总结，主要有以下几类。

1美加模式使用该模式的典型国家是美国和加拿大，其模式特点是：财政部门对政府资产进行统一的预算管理，此外，财政部门还负责制定相关的管理制度以及法律法规，至于资产日常管理，则由独立于财政部的单独设立的管理局进行，该局负责政府资产管理的具体事务。

该模式可概括为“财政部—专门机构”方式，在实践中具体有以下做法。

美国的行政管理体制为“邦政府—州政府—市政府”三级体制，三级政府分别承担不同的事务管理职责。

联邦政府的机关事务工作由总务署负责，该机构独立于财政部，其署长直接对总统负责，由总统征求参议院意见并经参议院通过后任命。

联邦供应服务中心是总务署的下设机构，主要负责政府采购和供应管理在物资、车辆、电讯、租赁等方面为联邦政府各机构提供服务。

除此之外，总务署还下设公共建筑服务中心，专门负责房产及闲置资产的管理。

在房产管理中，重视对资产使用绩效进行评价考核，通过设置营运费用、营运时间、营运成本等指标，考核资产使用绩效，考核结果还将直接影响到对各部门的预算安排。

在闲置资产管理中，均由公共建筑服务中心统一进行，各部门无权自行处理。

按照规范化、程序化、公开化的原则，公共建筑服务中心对闲置资产进行处置，其处置方式有横向及纵向调拨、依法赠给非盈利性组织、公开出售等几种。

加拿大通过设置联邦公共工程和政府服务部对政府资产进行管理。

该部门负责向财政部及国库委员会申请预算用于购置房产，对各部门的办公用房按照统一标准进行配置；该部门还集中管理联邦政府的所有房产，为其他机构和单位提供工程方面的各种专业服务；此外，各部门的车辆配置也由该部门负责，它统一向国库委员会申请用于购置车辆的预算，并在车辆购买之后分配给各部门；在对闲置资产进行处置时，在有关法律规定的框架内，统一进行处置。

在闲置资产的集中处理中，遵从四个原则：为各部门提供高效优质的服务；尽量使资产获得最大经济价值；对闲置资产保持其现状不变，且就地进行交易，避免产生不必要的法律责任；资产处置是引入竞争机制，保证公开、公正、公平，避免资产流失和腐败的滋生。

（刘霁，2013）2韩日模式韩国和日本在公共部门资产管理中的体制较为接近，均采用“财政部—主管部门”模式，两国公共资产综合管理的职能均由财政厅或相当于财政厅的部门履行，各行政部门负责具体管理。

日本对国有资产进行管理的法律依据是《国有资产法》，依据该法将国有资产划分为两部分，分别是行政事业资产以及普通资产。

其中，行政事业资产的内容包括公共资产、公用资产、企业资产及皇家资产，另外经营性国企资产也划入行政事业资产的范围。

财务省作为主管部门，负责对国有资产的综合管理，并委托中央各个部委及地方政府对有资产进行管理。

《国有资产法》是资产管理的主要依据，同时，资产管也受《财政法》和《会计法》等法律的管制。

日本在管理行政事业资产时，遵循以下原则：一是集中统一与分散管理相结合，确保资产的妥善保管和有效使用；二是必须明确相关资产管理机构及其责任人，做到权责明晰；三是在行政事业机构新建、变迁或撤销时，要确保资产的完整性，以及相应的权责变更有序进行；四是建立健全相关账目，确保行政事业资产的配置、形成、变动和处置等过程记录完整，最大限度地防止国有资产流失。

韩国的国有资产划分为两类：行政事业资产和其他资产，经营性国有资产也划入行政事业资产的范围。

韩国的国有资产由财政经济部进行统筹管理，国有资产管理处置计划和预算也由财政经济部负责统一制定。

财政经济部有权要求相关主管部门提交国有资产管理中设计的各种资料；其他政府主管部门在总统令的许可下对其所主管的资产进行处置计划和预算的制定，在计划审定后对资产实施相关管理行为，最终需把相关情况报告给财政经济部。

另外，韩国还对财产的归属类别进行细化划分，根据不同类别实行各自不同的垂直管理体制，如公路、河流由交通部门主管，学校资产由教育部主管，驻外使领馆设施由外交通商部主管。

各地所占有的国有资产按照法律规定由各级地方政府实施管理。

（刘霁，2013）3德澳模式德国和澳大利亚的公共资产管理模式可概括为“财政部门—财政部门国资管理局”模式。

根据级次不同，联邦政府的资产由财政部的专门机构管理，各地的国有资产由该专门机构的分支机构进行管理。

两国国有资产管理共同遵循的原则，一是以满足政府和公众的需要为目的，如资产管理和处置不能满足政府运作和公共服务的需求，则视为资产管理失败；二是要遵循经济性和高效率的原则；三是资产管理必须依法进行；四是要保证从资产形成、使用到处置的全过程和结果能为相关各方所接受。

德国的政府资产又称为公共资产，包括建筑物、高速公路等有形资产和政府持有的有价证券、土地使用权等无形资产。

德国的联邦、州、乡镇三级政府都设有专门的公共资产管理部门，联邦政府资产由财政部联邦资产管理局进行管理。

虽然该部门主管公共资产管理，但财政部仍负责一部分资产的具体管理，并掌握着土地等重要资产的出售审批权。

德国公共资产管理的一个显著特点是科学管理、经济高效，这在德国公共资产预算管理中体现得尤为突出。

德国的预算分为两部分：经常性预算，指各预算部门维持基本运转的所需经费，其中包括薪酬、出差经费等等；资本预算与经常性预算不同，它包括这些部门纳入资本化管理的所有资产的购买支出，例如车辆购置费、办公场所建设费、设备维护费等。

在财政部预算中，各部门将获得专门资金用于支付其办公场所的租金，租金按照其实际使用的办公场所面积向资产管理局缴纳。

各部门的车辆、设备等资产购置，也列入预算，经财政部审查后由国会批准。

国会批准的预算要严格执行，但财政部仍掌握一定的灵活性。

预算年度未使用完的经费可转入下一年继续使用，这样既防止了部门年终短期大量挥霍经费，又不会对该部门下年度预算申请产生影响。

澳大利亚将政府资产划分为三类，一类是完全市场化的经营性资产，另一类是参考市场模式运作的非经营性资产，此外还包括其他不能市场化的资产。

政府资产的市场化管理职能部门为财政部以及金融管理部下属的资产管理局。

资产管理局坚持以市场为主的运作模式对政府资产进行管理，其主要职责是为各政府部门提供办公用房、设备等相关硬件设施服务，该管理局在全国各地都有分支机构和仓储场地。

管理方式包括项目管理、计划管理、专家咨询、合同服务等。

澳大利亚的非经营性国有资产数量较少，主要分布在科教文卫、立法司法、公益单位及少数国有企业中。

资产管理局根据非经营性国有资产性质和用途的不同，对非经营性国有资产进行分类管理，一是委托管理运营，采取国有民营的方式，将体育设施、医疗设施和办公设施等非经营性国有资产委托给竞标者进行管理；二是设立专门机构进行管理，由政府设立一些对政府统一负责但独立于政府行政机构之外的部门，对涉及国家机密的非经营性国有资产进行管理；三是由行业主管部门进行运营管理，主要涉及对一些专业性较强、与行业管理职能密切相关的非经营性国有资产。

（刘霁，2013）4法国模式法国的公共资产实行的是“分级所有、分级管理”的体制。

其公共资产共分为五类：土地、房产、无形资产、设备固定资产、其他资产。

在公共资产管理方面，法国模式的特点有以下几方面：一是制定完善相关法律法规。

在财务管理根本大法方面，关于公共资产管理的规定就有700多条；在程序法方面，详细规定了公共资产的所有权、管理权、使用权、处置权及会计核算、报告方式等内容；在预算管理法律方面，每年通过的预算法案中都会涉及具体的公共资产购建、维护和处置事。

二是资产购置、使用和处置的权限和程序。

资产购置方面，各单位制定新增资产计划后，由主管部门和财政部门进行审核，之后上报议会批准。

资产使用方面，单位一般情况下不能利用公共资产取得收入，其履行职责所需的费用通过预算申请等方式在财政部门中解决。

资产处置方面，财政部代表国家拥有土地和公共房产等资产的产权，其代表国家对土地和房产等资产进行管理。

资产在进行处置时，先由使用者提出申请报告，经技术鉴定后做出处置决定，全过程都要严格履行有关程序。

三是资产共享共用。

这是法国公共部门资产管理的独到之处。

学校体育馆和图书馆等设施并非归学校所有，而是归市政府所有。

正常教学时间，这些场所由学校支配，而在非教学时间，这些场所对公众开放，成为具有公益性质的文体活动场所。

对医院的一些大型检查设备采取社会化处理，相关医疗设备真正实现了共用共享，在由医生对病人进行初步诊断之后，病人到集中指定的场所进行检查，而与具体医院无关。

四是资产使用绩效考核。

对公共资产使用情况进行绩效评价，是法国政府十分重视的一项工作。

绩效评价结果将作为资产配置和处置的重要依据。

以医院为例，卫生部门设计了700多项考核指标，对资产使用情况进行绩效考核。

（刘霁，2013）5巴西模式巴西政府机构设置有一定的特殊性，其预算管理职能不在财政部，而是在计划预算管理部。

巴西的计划预算管理部负责政府公共资产的管理，具体的各项工作则由其下设部门——联邦资产秘书处负责。

巴西的国有资产管理模式可概括为“计划预算管理部—资产秘书处”模式，但其实质与“财政部门—财政部门国资管理局”模式基本相同。

巴西将国有资产分为三类，分别是一般资产、特殊资产和自然资产，其中一般资产是指由社会公众共同占有、共同使用的资产，如公路、港口、铁路等；特殊资产是指由国家机关所占有、用来为公众服务的资产，如由各级行政、立法、司法机关使用的办公楼、车辆、设备等；自然资产包括湖泊、河流、土地、矿产资源等。

巴西的联邦资产秘书处主要职能是：对联邦国有资产进行透明、高效和公正的管理；与州、市和联邦区各负其责，在国有资产使用和管理方面协调政府与社会的关系；保证联邦资产产生足够的社会效益，并践行其环保责任；支持州和市政府对相关各项管理措施进行规范化建设。

联邦政府各部门动产的购置，可由各部门按照法定程序在预算内自行决定和购买。

在购置不动产之前，须上报联邦资产秘书处进行审核批准。

联邦资产秘书处在处理各部门的不动产购置申请时，按照“调剂—承租—购买”的先后顺序进行处置。

涉及房地产购买的问题，原则上由各部门用自身预算内经费解决，若是资产购置额度较大，在预算内经费中难以解决，则由总统报国会批准安排额外预算。

公共资产在进行处置时，有多种不同的渠道和形式，常见的有出售、交换、赠送和报废。

公共资产在出售之前，须先确定其出售底价，该工作由联邦资产秘书处组织专业人员来完成，然后交由专业拍卖机构对资产进行竞拍出售。

巴西法律对政府部门公共资产的使用方式做了严格规定，其中之一就是各部门不得将公共资产用于经营性活动，闲置资产的货币化须在联邦资产秘书处的控制下统一进行。

对于各地各部门闲置的矿产、土地、水等资源，联邦资产秘书有权在相关法律的框架内，将其通过严格的法律程序转让或转租给个人或组织，后者要向联邦资产秘书处缴纳相应的转让费或租金，之后由联邦资产秘书处上缴国库。