西方发达国家公务员激励机制的特点及启示

阁办公室，１９８３年成立效率小组，对 部门展开绩效评估。并于１９８４年 创立国家审计办公室，从组织上为 绩效评估提供保证，并启用大量私 人顾问在广泛的公共服务领域进行 评估。目前英国已成为以经济、效 率、效益为标准，监督政府政策与管 理和公务员绩效的评估性国家。二 是改革传统的等级工资制，实行以 绩效工资为主的灵活付酬制度。英 国于１９８９年建立绩效工资制，根据 公务员业绩表现，来确定其工资多 少，各个部门和执行机构对所属公 务员进行绩效评估，评估结果不同， 工资额就有差别。三是实行业绩奖 励制度。这一制度将公务员的工作 业绩与奖励直接联系起来，改变了 过去对公务员工资自动提升增加的 做法，一般是把增加的工资额部分 集中在一起，作为一笔基金，奖励给 那些在工作中表现优秀的人，而不 是每个人平均地自动地增加工资。 法国在２０世纪９０年代公务员 体制改革前，公务员激励机制有两
一、西方发达国家公务员的激 励机制及特点 美国实行总统和国会共同领导 公务员管理机构，其激励机制具有 以下特点：一是注重对公务员的物 质激励。根据《美国１９７８年公务员 制度改革法》，人事管理局、行政管 理与预算局和劳动部每年向国会及 总统提出调整公务员工资的建议， 这些建议经国会批准后，由总统发 布行政命令实施，确保中、低级公务 员的工资与同一地区私营企业的雇 员工资大体相等。美国公务员平时
西方发达国家公务员激励机制的 特点及启示
李大林
（南京市人事局，南京２１０００８）
摘要：美、英、法、德、日、新等国公务员激励机制具有鲜明的特点，其做法对我国公务员法及相关配套制度 的完善，对公务员工资制度改革、绩效评估机制的建立，公务员奖励制度、晋升制度以及发挥公务员培训激励机制 的功能等方面具有广泛的借鉴作用。研究、学习西方发达国家公务员的激励机制，对于建立和完善我国公务员管 理制度具有重要的意义。 关键词：西方公务员；激励机制；特点及启示 中图分类号：１３０３５ 文献标志码：Ａ 文章编号：１０００—８５９４（２００８）０５一００４１—０４
理的工资结构，有必要借鉴西方发 达国家做法，在清理和规范工资以 外各种津补贴，控制工资以外收入 过快增长的同时，严格按照正常的 增资机制，保证制度内基本工资的 合理增长。还有，西方国家都十分 注意贯彻定期增长原则、物价补偿 原则和平衡比较原则（使公务员工 资与私营企业相当人员保持大体一 致），我国在１９９３年的工资改革方 案中虽然也提出了上述三项原则， 但在实际工作中并没有很好地贯 彻。如有的年份经济增幅和物价涨 幅较大，机关实际工资出现较大幅 度的负增长；有的年份经济增速放 慢，物价出现负增长，却大幅度地增 加了机关工资。这是我们今后制定 工资政策时需要改进和完善的。同 时，可以考虑按照统一性与灵活性 相结合的原则，通过建立地区津贴 制度，允许地方在国家统一工资政 策的指导下，根据本地经济发展状 况、生活费用价格变动情况、以及当 地企业工资水平，自主决定调整地 区津贴标准，中央政府通过转移支 付手段进行宏观调控。 ４．在公务员考核制度中引入发 达国家的绩效评估机制。一是细化 规范评估内容。我国公务员管理对 德、能、勤、绩进行全面考核，重在考 核工作实绩。这样的内容划分比较 粗，定性成分多，定量成分少，在评 估实践中由于缺乏量化，可比性较 差，往往难以操作。如果借鉴国外 的先进做法，制定评估实施细则和 测评表，把德、能、勤、绩四项内容进 行细化，这样公务员管理就比较有 依据。二是确立科学合理的评估标 准，建立可量化的指标体系。可参 照西方发达国家公务员绩效评估的 标准指标，制定科学、详细、有效而 又符合我国实际的评估标准，并细 化为可操作、可量化的指标。三是 健全完善科学的评估方法。坚持领 导考核与群众考核相结合，既要做 到以领导考核为主，体现行政首长
收稿日期：２００８—０５—０８
作者简介：李大林（１９６１一），男，湖北荆州人，副研究员，博士，从事公共行政、政府职能、人力资源管理与开发研究。
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个特点：一是法国公务员制度规定， 同等级别的每个公务员，其主要报 酬基本相同。这一事实上的平均主 义规则不利于调动公务员的积极 性，影响了工作效率。二是额外奖 金制度。这一制度建立在行政等级 制的基础上，中央机构与分权机构 间有较大的差别，而且奖励规则缺 乏透明与公平。针对这两个问题， 在对公务员制度改革中，采取了相 应的举措。首先通过对相同机构和 同等级别实行报酬差异的原则，打 破了大锅饭和平均主义，使公务员 更加注重自己能力发挥与责任感。 其次改进额外奖励制度，额外奖金 将以完成任务的数量质量、每个人 的工作效率为依据进行综合考虑， 作出考虑的出发点应当是部门之间 的总体水平及每个机构的内部情 况。这种做法已开始在法国各行政 部门推行Ｌ２ Ｊ。 德国公务员没有一个单独的奖 ．励机制，而是把激励机制溶于工资 福利制度之中。工资和福利由基本 工资、工龄工资、赡养附加工资、职 务津贴、年度休假费、加班工资、非 正常工作时间补助、资产负担费、候 补公务员的基本工资和结婚补贴九 部分组成。除此之外，公务员还可 得到国外工作补贴，年度特别补助 金（第１３个月工资）等。除了工资、 补贴之外，还有退休金、遗属赡养、 失踪后的薪水发放、事故预防、过渡 补贴金、特别年限补偿。德国公务 员的奖励途径包括两个方面：一是 通过日常考核，对工作突出、成绩显 著者给予提前晋升级别或职务；二 是对特殊贡献者授予荣誉称号。德 国公务员都参加了社会保险，个别 因公使身体受伤或敛残的由保险公 司承付保险费。对于物资上的重 奖，德国的传统习惯是认为不宜提 倡。作为经济发达的国家，德国公 务员的工资福利制度具有一定的科 学性与合理性，其奖励激励机制达 到了预期的目的。
福利、贷款优惠、住房优惠和集体保 险等保健因素在公务员激励机制中 的运用。此外在公务员的分配用 车，公务员的健康、度假、旅行以及 鼓励已婚女公务员多生育等方面都 有具体规定。 从总体看，西方发达国家公务 员激励机制中很多内容具有积极意 义，如绩效评估制度通过设立大量 可比可测的量化绩效指标，替代了 原来的一些与实际工作关联不大的 抽象指标。借鉴私营部门的科学评 估技术方法对公务员的业绩进行有 效评价，比较准确科学。再加上各 国都把绩效评估与公务员的晋升、 薪酬、福利待遇紧密联系起来，实行 绩效工资和业绩奖励制度，大大激 发了公务员工作的积极性和主动 性，对于吸引优秀人才进入公务队 伍起到了较好的作用。当然西方发 达国家公务员激励机制中还有许多 需要完善的地方，在实施过程中也 还存在不少问题：一是绩效评估侧 重于经济效益和定量标准，忽略社 会公平、个人权利、公众责任等公务 员制度的多元价值目标。只追求量 化的经济指标，忽略公务员的道德 品质、政治素养等重要却不易量化 内容，引发道德、腐败、不公正问题。 二是评估的标准难以确定。政府日 常行政管理工作相当复杂，各部门 的目标呈现出多样性的弹性，相应 地公务员的工作也复杂多变，不好 量化。虽然绩效评估尽可能地使指 标量化，但仍很难用统一指标衡量 绩效，无法做到准确。三是操作困 难。绩效评估目标非常复杂，涉及 速度、准确性、单位成本、质量、消费 者满意程度等内容，缺乏可测量性 和可计算性。四是增加了额外的行 政成本，实际运用中也变形走样。 在不少国家的运用中，普遍存在绩 效被高估，或者评估的差别不大，大 家都在一个较高的评定等级上，人 人有份，但所获甚少。最后，评估侧 重个人绩效的优劣，会使那些注重
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２００８年第５期 （总第１４４期）
ＶＥＳＴＩ（；』气ＴｌＯＮ
Ｎｏ．５，２００８ Ｃｒｅｎｅｒａｌ．Ｎｏ．１４４
团队，认为好的绩效是集体努力的 结果的公务员士气低落，也容易在 团队中造成不和谐因素，从而影响 了整体绩效。
二、西方发达国家公务员激励
法规的完善具有广泛借鉴价值。英 国１８５３年由麦考莱等人组成的委 员会提出了《麦考莱报告》，提出了 改革公务员人事制度，主张实行考 试任用制度。１８５４年英国财政部官 员特里威廉和诺斯科特提出了《关 于建立英国常任公务员制度的报 告》，１８５５年和１８７０年内阁对“公开 考试、择优录取”和“严格考核、论功 行赏”等原则做了具体规定，因而英 国公务员法比较完善、完备。１８８３ 年美国《彭德尔顿法》颁布在法律上 正式取消了政党分赃制，成为美国 最早的公务员法规，奠定了美国公 务员制度的基础。１９４６年法国制定 了第一部公务员总法——《公务员 总章程》，１９４７年日本制定了《国家 公务员法》。可以说，西方发达国家 公务员法的产生明确了激励机制各 项环节的内容，并且用法的形式肯 定了激励在公务员管理中的作用， 保障了在公务员管理中激励机制的 实施。为适应发展，各国政府都以 总法为依据，先后通过了一系列单 行法规，填补了总法在某一领域的 不足，完善了与激励机制相关的配 套法规的建设。而我国工资立法工 作相对薄弱，工资政策的出台具有 一定的随意性，工资政策缺乏权威 性，在执行中经常走样。因此，借鉴 西方发达国家公务员法中有关公务 员激励机制的相关内容，通过法律 手段调控公务员工资和各项激励政 策，具有非常重要的意义。 ３．在公务员工资制度改革中既 要ｌ坚持统一又有一定的灵活性。西 方公务员制度赋予地方一定的工资 政策制定权限，并通过转移支付对 地方进行间接调控。西方公务员工 资中，基本工资比重较大，各项津补 贴比重较小，而在我国正好相反。 近些年来，由于各地越权出台的津 补贴项目屡禁不止，使各项津补贴 占职工工资收入的比重越来越大， 不少地方甚至出现了津补贴超过基 本工资的现象。因此，为了保持合
我国自１９９３年建立公务员制 度以来，经过十多年的发展，公务员 管理制度逐步建立。但由于相关制 度、体系不配套，公务员激励机制还 存在明显缺失，影响了公务员积极 性的发挥和政府工作效率的提高。 因此，借鉴西方发达国家公务员激 励机制中的合理内容，对于完善我 国公务员的管理制度具有重要的意
义。
没有奖金，但年终各部门都评选“杰 出工作”发给高达数千美元的奖金。 二是美国公务员不仅享有参加社会 的医疗保险待遇，在其因公死亡或 自然死亡后，其遗属也可按规定享 受政府提供的相应福利待遇。此 外，美国退伍军人被录用后，可继续 享受《美国兵役法》规定的一切优惠 待遇。三是政府在某些机构实行 “弹性工作时间制”，要求公务员在 规定的“中心工作时间”必须到办公 室工作以外，其他时间可以自由支 配。四是在考核上实行绩效评估。 强调绩效目标，签订绩效合同，排除 了奖励方面的论资排辈现象。如克 林顿政府在改革时，克林顿与五个 内阁部长以及两个独立机构领导人 签订了绩效合同，明确绩效测评的 目标，确立奖惩的标准－１ Ｊ。 英国在公务员的激励上注重实 行绩效评估和灵活的薪酬奖励制 度。一是注重经济效率，实行绩效 评估制度。英国１９８１年取消了公 务员部，将其职能划归财政部和内