对国家高新区体制机制创新的一点思考

文／何运保

为了落实建设创新型国家的战略部署，提升自主创

主任论坛

ＺｈｕＲｅｎＬｕｎＴａｎ２０１／１１０３０１

中国高新区

关部门批准，高新区与七星区合并，实行“两块牌子，一套班子”的管理体制，高新区工委书记兼区委书记，高新区管委会主任兼区长。

在现行管理体制下，桂林国家高新区在运行机制上进行了大胆的探索和创新。２０１０年，园区以产业发展为中心，突出“创新、创业”两大主题，高效整合全区资源，成立１３个工作组、组建６个办公室、整合９大公司，创造性提出了“１３６９”管理模式。即将全区的经济社会发展工作分为１３个工作组，分块负责，分组管理，责任到人；对全区重点推进的工作分成６个办公室负责指导；为了强力推进园区建设与城市建设，整合了９大公司，进行公司化、市场化动作。从而形成一套具有高新区七星区产业与社会工作双重职能的独特的管理模式，实现了精简高效的管理目标。

桂林国家高新区经过１８年的建设发展，投资环境日臻完善，创新能力不断增强，高新产业迅猛发展，综合实力显著增强。２００８年完成工业总产值３４０亿元，同比增长

区划的管理及利益分配问题难度很大。桂林国家高新区有两个园区面积延伸到了周边两个县区，其开发建设涉及到周边两个县区管理和利益分配问题。尽管桂林市政府作了协调，采取委托桂林高新区开发管理，利益五五分成的尝试，但是需要协调的环节多，管理的链条长，职能不够集中，项目推进速度缓慢。三是桂林国家高新区没有充分的财政自主权，每年５０％的财政收入要上缴桂林市财政，可用财力减半。高新区的土地收益金市财政也占３０％。高新区在高新技术产业发展上的投资相应减少。因此，尽管地方政府在促进国家高新区的产业发展方面做了很多工作，但是多头管理，统筹考虑不够，难以形成政府促进产业发展的合力，难以形成精简高效的管理体制。

纵观全国高新区的管理体制，大致可分为三大类：第一类是高新区管委会独立管理模式，由上级政

三、对国家高新区管理体制机制创新发展的思考

２１．４３％；出口创汇５．３亿美元，同比增长３３％。产业规模约占桂林市的四分之一，对桂林经济社会发展的引领和辐射作用日趋增强。

桂林国家高新区“两区合一”的管理体制，解决了园区拓展空间的问题，在一段时间内实现了资源优化配置和合理使用，在一定程度上缓解了征地拆迁引发的矛盾，总的讲比较顺利，但随着高新区的快速发展，出现了一些阻碍发展的问题。一是高新区没有建设、规划、土地、环保等市或县一级行政审批权。１９９５年５月桂林市政府下发的市政［１９９５］３６号文件和１９９６年１２月桂林市委下发了市发［１９９６］１１２号文件中授予高新区的权限近几年来逐步回归市有关部门，特别是建设规划、土地、环保等行政审批权上收，封闭式管理难以落到实处，制约和影响了高新技术产业加快发展。二是桂林国家高新区是正处级单位，行政级别配置低，协调处理不同行政

二、桂林国家高新区现行体制

机制中存在的问题

府直接派出机构管理，划定一个区域，充分授予一级权利，实行封闭管理。第二类是“二区合一”管理模式。高新区依托一个城区，利用城区资源共同融合为一体进行开发管理。第三类为市场化管理模式，高新区管委会虽是一个政府的派出机构，但它的开发建设管理完全按市场化运作，是一个集团公司的企业管理模式。这三类管理模式各有利弊，是根据不同时期、不同地域、不同实际情况而采取的不同管理模式。不论采取哪种管理模式，作为高新区都应该坚持走“小政府大社会、小管理大服务”的管理路子。桂林国家高新区实行“二区合一”，属于第二类管理模式。“二区合一”管理模式的主要优点有：一是高新区依托城区，取得了所需发展空间；二是高新区内的社会工作依托城区的社会行政机构进行管理，使高新区轻装上阵建设园区；三是高新区没有一级财政及行政执

步明确国家高新区的法律主体地位，明确法定权限，确保现有的各项优惠政策不变，营造公平竞争环境。各国家级高新区可通过出台鼓励与支持研发、孵化、知识产权保护、创业风险投资、技术转让、中介服务和调动各类人才等方面的政策，营造良好的发展环境。在实现管理体制创新的同时，各国家级高新区可结合区域特点，凭借自有优势，在一定的管理体制下创新运行机制，各展所长，百花齐放。

桂林国家高新区将利用桂林历史文化、山水生态、旅游名城等特有品牌优势，不断优化发展环境，创新招商引资机制，创新人才培养和引进机制，大力加强自主创新，努力实现“五个转变”，做好“四个提升”，发挥一个国家级高新区应有的功能作用。

（作者系桂林国家高新区管委会主任、七星区人民政府区长）

法权，故借助城区的一级财政及行政执法权，为高新产业的发展提供更多的资金、政策和服务。不足之处在于：一是两区合一后，高新区要承担城区所有社会经济负担，使高新区在高新产业发展上的投入减少；二是高新区受城区行政级别限制，不能享受市一级行政审批及管理权；三是高新区协调处理不同行政区划的管理及利益分配问题难度很大。

如果说创新体制机制是高新区的发展动力，那么政策支撑则是高新区健康发展的根本保证。与其他高新区相比，桂林国家高新区不但经济总量小，增量少，在行政级别、审批权限、财政收入等体制机制方面也处于劣势，享受不到其他国家级高新区所拥有的优惠政策，这在很大程度上阻碍了桂林国家高新区的加快发展。国家有关部门要尽快研究制定国家高新区管理条例，规范国家高新区的管理，进一

理论视野

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中国高新区２０１１／０３

桂林国家高新区管委会主任何运保（左）陪同科技部党组成员、科技日报社长张景安（右）参观桂林产权交易所