政府投融资平台组织架构优化的递进思考

政府投融资平台组织架构优化的递进思考

——关于新型城镇化的点触灵感

【摘要】新型城镇化的提出预示着中国对既定经济增长模式的复制与突破，一方面是继续致力于投资需求对经济的杠杆撬动，另一方面则试图摆脱原有的粗放式投资形式带来的环境与社会问题。在经济危机与政策波动的背景之下，承担城镇化主要任务的政府投融资平台如何谋求自身的变化来实现长期生存与发展，笔者认为自内而外进行经营管理的整体提升或许是必不可少的一个重要环节。

一、前言

伴随着中国城镇化水平的不断推进，城市逐渐成为经济发展的主要驱动力量，尤其是经济危机蔓延全球之际，外需萎缩使得城镇化的投资拉动作用更为突出。然而传统以工业为核心的城镇化在推动城市规模快速扩张的同时，也带来了深受诟病的消极影响即城市的环保问题和社会保障问题。在问题冲突越来越凸显的背景下，新型城镇化作为一种新的城市发展模式逐渐成为未来经济增长的预期动力。

结合新型城镇化的定义，笔者认为未来中国的城镇化将以一种更绿色、更科学、更和谐的内涵式发展模式向前推进，政府在其中依旧扮演一种引导市场发展和产业调整的角色，而政府投融资平台作为政府参与城镇化建设的直接作用体，在政府主导新型城镇化的背景下必然要进行一系列内部优化工作以适应未来的行业趋势。

基于以上认识，本文尝试以新型城镇化为起点来论述政府投融资平台这一城市综合运营体的组织架构优化的必要性和可能的成长路径。

二、政府投融资平台组织架构优化的必要性阐述

政府投融资平台可以说是政府对经济发展的激进要求与城市演化的市场周期规律的矛盾冲突的产物，作为政府深度介入市场经济的典型代表，往往因为经验与思维的欠缺而无法以一种更为精细的结构形式来参与城市基础设施建设和投资，同时政府所赋予的市场特权又在某种程度上形成自身竞争进化的无形约束。

然而旧有的依赖于土地财政的城镇化进程以一种社会财富规模转移的形式实现城市规模增加、基础设施快速构筑的同时，一方面加剧了城市内部的贫富分化，另一方面则导致了持续性的资源分配不足的现象。从本质上来说，旧有的城

镇化模式可以是一门关于社会稳定与政府经济的课题，在经历了相当长的城市发展问题冲突之后，土地财政越来越体现出其促动社会稳定的不安分因素的消极作用。因此本身就存在巨大融资需求的新型城镇化必须要抛弃土地财政，这必然会导致更为严重的资金缺口，从而使得有必要推动和吸引私人部门（民间资本）逐渐渗透介入未来的城镇化进程，这可能导致行业壁垒的下降和市场竞争的加剧。当然为了继续保持政府引导的作用，应该利用政府投融资平台这一市场主体的形式与私人部门积极合作，不断吸纳民间资本力量，同时借助相关特权保留了对城镇化的稳定的参与地位，实现政府投入的杠杆作用的发挥。不管私人部门是直接参与还是合作参与城镇化进程，对于政府投融资平台而言都是进行企业管理的标准化、科学化、规范化的动力要求。

政府投融资平台在运作过程中往往会受到地方政府行业指令的控制，而城镇化的转型同时意味着相关产业的部分调整，因此政府投融资平台未来一步步深入城镇化的过程必然会从现有的基础类行业延伸到技术性更强的新型行业领域如能源、信息化、金融等等。多元化尤其是非相关多元化一方面需要行业人才的持续引进，另一方面则要考虑如何实现对新设业务和相关人才的科学管理。在这种情况下，进行公司整体业务架构的梳理以及确定合理的管理手段和控制形式在一定程度上能够保证引进人才的积极性和主动性的充分发挥。

为了更好地参与未来的新型城镇化，利用市场地位发挥政府在相关产业的引导作用，政府投融资平台尤其是规模集团应当尽快投入组织管理的优化提升工作以增强内生性的核心竞争能力。

三、政府投融资平台组织架构优化的路径设计

组织架构是一个组织内部各构成部分之间所确立的关系形式。为了更好地论述组织架构的优化过程，笔者以集团化的政府投融资平台为考察对象，分别从治理架构、业务职能架构两个层次来逐级设计可能存在的路径。

1、严谨规范的公司治理结构

首先，一般情况下政府投融资平台均为地方政府设立的国有独资企业，按照规范要求进行治理架构的确立和健全是完善国有资产监管的重要手段。由于国有独资的背景，股东大会就失去了设立的必要性，直接由国有出资人代表机构授权董事会决定公司重大事项，负责经营和管理公司的国有法人资产，同时为了弥补

董事会会议体机关的既有缺陷，确保董事会功能得到有效发挥，建议下设专门委员会来实现某些重要事项的决策工作。监事会作为出资人委派代表和职工选举代表的结合体，主要行使对董事会和经营层的监督职能。经理层作为城投集团的执行机构，负责具体的资本运作、业务经营和公司管理工作，组织实施董事会决议，是决策的执行者，并对董事会负责。 对于公司治理架构具体内容的实际设置，并没有统一规范的标准形式，但是或许的确存在一些值得参考的方法。既然政府投融资平台是地方政府参与城市基础设施建设的运作主体，那么依据政府投融资平台承担的公共职能、地方政府的财政实力、政府建设融资紧迫程度以及其他因素，可以选择地方政府或者国资委作为国有出资人代表机构。一般意义上来说，集团董事会和监事会的关键成员应该来自于集团内部，但是出于国有资产保值增值以及监管的需要，股东机构可以尝试通过委派外部人士（股东机构或关联机构内部成员甚至是第三方人士）兼任集团董事或监事来实现对政府投融资平台执行政府任务的有效性和效率性，这也是在实践中得到验证的案例经验，当然没有关联关系的独立董事或监事则能够保证政府投融资平台在整体决策和监管方面的相对平衡。最后，为了公司运作的市场化和专业化，建议向社会公开选聘优秀人才作为经营层的主要成员，在系统内进行公开选拔也是可以接受的做法。

2、专业清晰的业务职能架构

通过确立和规范公司的治理架构形成集团决策层面的权力制衡的稳定局面之后，对于公司具体操作层面的业务单元以及职能机构的梳理和分工优化是更有外部监事

外部董事

国有出资人代表机构

集团董事会 集团经营层

集团监事会

下设专业委员会 地方政府或国资委 职工监事 公开选聘 图1 公司治理架构说明