街头官僚行政自由裁量权：权变、困境及其规制

街头官僚行政自由裁量权：权变、困境及其规制作者：郑婉菁叶先宝来源：《行政与法》2015年第10期摘要：街头官僚是政府的一线工作人员，其行政自由裁量权的存在具有客观性和必要性。

街头官僚的行政行为是一个权变函数，其权变因素包括街头官僚特征、行政相对人特征和街头环境。

街头官僚行政自由裁量权的两面性、伦理困境以及效率与公平权衡困境。

由于存在权变因素和困境，使得街头官僚在行使行政自由裁量权过程中会出现各种偏差。

因此，应结合街头官僚及其行政自由裁量权的特征，从完善法律、制定“街头版”权力清单、完善权责对等的责任机制、提高街头官僚的行政素质等方面予以规制，使街头官僚行政自由裁量权发挥良性作用。

关键词：街头官僚；行政自由裁量权；权变要素；权力清单中图分类号：D63-31 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2015）10-0007-07收稿日期：2015-05-28作者简介：郑婉菁（1991—），女，福建福安人，福州大学经济与管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向为公共组织行为；叶先宝（1968—），男，福建周宁人，福州大学经济与管理学院教授，博士，研究方向为公共组织行为、公共政策分析、公共权力。

街头官僚这一概念由利普斯基（1977）提出后，在国外引起了很多学者的关注和研究，并取得了较为丰硕的理论研究成果。

根据利普斯基的定义，街头官僚是指处于基层同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接和公民打交道的公务员；典型的街头官僚包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员，等等。

[1]这一概念引入我国后，我国学者在街头官僚本土化研究中也取得了一定的成果。

由于具体的国情和制度不同，我国与街头官僚概念相对应的群体也有所不同，我国学者在关于街头官僚的研究中通常采用基层公务员这一概念，并基于该理论展开研究。

比照西方街头官僚的性质与特点，依照《中华人民共和国公务员法》关于公务员职位类别的规定，大体可以将我国基层行政执法类公务员纳入“街头官僚”的范畴。

[2]但还有一部分一线执法人员并不属于公务员，如协管员、部分城管等，但他们通常是由公共财政供养，执行相关政策，属于政府雇员，其行动性质也符合街头官僚的定义。

因此，本文所指的街头官僚包括基层执法类公务员以及其他具有基层执法性质的政府雇员。

街头官僚处于官僚系统的末端，其工作直接面向公众，涉及公共事务的细微之处。

正是由于基层工作的复杂性和特殊性，法律规章无法事无巨细地规定街头官僚工作的每个环节和步骤，因此也就给其执法设置了相应的自由裁量空间。

在街头官僚的管理活动中，行政自由裁量权是保证其管理正常进行以及为广大人民提供服务的重要前提。

行政自由裁量权是指行政机关和政府官员在一定法律法规的规范之下从事行政管理活动所享有的自由酌量完成任务的方式和解决问题的权力，即有条件的行为选择权。

[3]然而，街头官僚的行政自由裁量行为在实际运作中会受到诸多因素的影响，所以不一定能达到设定自由裁量权的初衷。

近些年来，政府部门一线工作人员在行政过程中出现的一些执法失范极端案例把街头官僚推向了舆论的风口浪尖，也使街头官僚这一行政队伍中的重要力量引起了社会的高度关注。

国家治理体系和治理能力是一个有机整体，而街头官僚身兼政策执行者、决策者、服务者以及政府形象的塑造者等多重社会公共管理者角色，可以说，他们是治理体系中不可忽视的一部分。

在以往的研究中，我国大部分学者倾向于在街头官僚的消极假设基础上对街头官僚行为进行限制，而忽略了街头官僚行为的复杂性。

因此，对街头官僚行政自由裁量权的研究具有理论和现实意义，需要从街头官僚行政自由裁量权自身特性、自由裁量行为等诸多影响因素展开分析，进而对其进行有效地规范和限制。

一、街头官僚行政行为的权变因素“权变”一词有“依具体情况而定”或“随具体情境而变”之意。

行政自由裁量权是在一定法律法规的规范之下从事行政管理活动所享有的自由酌量完成任务的方式和解决问题的权力，其中蕴含着的“变”是一种规定了范围的“权变”。

尹文嘉（2009）认为，街头官僚在现实中运用自由裁量权，参与政府治理，处理各项事务，从事的是实质性的领导活动，因此，运用领导理论为街头官僚理论提供了一个新的解释框架。

[4]根据这种类比，笔者认为，可以运用领导权变理论来对街头官僚的自由裁量权进行解释。

权变理论认为，不存在一种“普适”的领导方式，领导方式是领导者特征、追随者特征和环境的函数，[5]本文根据街头领导模型的解释框架类比得出关于街头官僚行政行为的函数公式如下：街头官僚的行政行为=∮（街头官僚特征，行政相对人特征，街头环境）在此公式中，街头官僚的行政行为是因变量，受街头官僚特征、行政相对人特征以及街头环境这些自变量的影响。

在街头官僚行使自由裁量权的过程中，因这三个自变量各异及其组合不同，在街头官僚的服务工作中也就没有了“普适”的管理服务方式。

因此，根据权变理论，在街头官僚的管理服务工作中，自由裁量行为中的“权变”是客观存在的。

街头官僚的特征主要指街头官僚的个人品质、价值观和工作经历。

街头官僚是政府一线的工作人员，其选拔标准因地、因岗存在差异，再加上个体差异，不同特征的街头官僚在具体的工作中会体现为管理服务方式偏好的不同。

而法律规章对街头官僚权力做出的规定则更多地体现为共性，这就要求其在行政过程中具有一定的弹性空间——行政自由裁量权，以促使街头官僚在具体工作中能够发挥主动性和积极性。

行政相对人的特征主要是指行政相对人的个人品质、价值观、需求等。

其所包括的范围十分广泛，由于较大的人口基数以及日益增长的公共需求，使得街头官僚工作复杂性的不断增加。

街头官僚因其工作直接面向公众，面对不同特征的个体，需要有一定的变通性，即“因人而宜”地采取自由裁量行为。

街头环境主要指法律法规、工作特性、组织特征、社会状况、文化影响等等。

街头官僚的行政行为处在一定的环境中，该环境会因地点、任务、习俗等而呈现不同的特征。

另外，由于街头官僚工作的特殊性，在很多情况下，街头官僚被要求必须立即做出决策，而不像其他的公共决策那样能够有很长一段时间去收集和研究资料，然后做出决定。

环境的差异性及其不断变化的特点要求街头官僚必须灵活处理在工作中遇到的问题。

因此，街头官僚要在不同的环境下采取与之相适应的自由裁量行为。

总之，街头官僚特征、行政相对人特征以及街头环境构成了街头官僚行政行为的权变因素，这三者均存在不确定性，但又是行政行为必不可少的组成部分。

三者自身的复杂性加上不同的组合，既使自由裁量权成为街头官僚的必需品，又使街头官僚的自由裁量行为充满了带有“权变”特征的不确定性。

二、街头官僚行政自由裁量权存在的困境（一）街头官僚行政自由裁量权的两面性“行政管理的生命线就是权力，权力的获得、保持、削弱和丧失是实践工作者和研究者不能忽视并承受不了这种后果的问题”。

[6]街头官僚行政自由裁量权是街头官僚工作的生命线。

街头官僚行政自由裁量权允许存在自由度和弹性空间，行政自由裁量权是公共权力的一部分，用以实现公共利益。

然而，正如孟德斯鸠所说，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。

这就是权力本身矛盾而又统一的两面性。

街头官僚行政自由裁量权如果使用得当，街头官僚能够审时度势、机动灵活地处理问题，有利于提高行政效率，促进公共政策目标的实现；反之，如果其中掺杂街头官僚的个人利益和私人情感，则会导致滥用职权、以权谋私、拖延履行法定职责等行为的发生，从而给行政相对人的利益造成侵害。

[7]法律赋予街头官僚行政自由裁量权的初衷是发挥其优势。

根据穆蒂和雷兰德（2000）的研究，某些街头官僚是非常负责任的管理者，在这种情况下，自由裁量权在其手中的行使可以更多地发挥优势方面的作用。

[8]但由于街头官僚分布广泛，素质参差不齐，行政自由裁量权的行使又受到诸多因素的影响，因而自由裁量权的负面影响就难以避免。

如果过分地限制会使负责任的管理者正常的服务行为受到束缚，抑制其积极性；而过于放松又会给街头官僚中的投机者以可乘之机，导致权力的滥用。

因此，如何发挥其优势，克服其弊端，即成为街头官僚行政自由裁量权行使中的一个困境。

（二）街头官僚行政自由裁量权的伦理困境行政伦理是伦理在行政管理、行政活动中的体现，是指行政工作人员的职业道德。

[9]而行政自由裁量权是行政人员伦理和道德规范在实际操作中的具体运用，自由裁量权实施得妥善与否直接反应和体现了行政人员的伦理状况。

[10]街头官僚作为特殊而重要的行政人员，其管理和服务工作要求其具备良好的行政伦理水平。

然而，从其所处的环境来看，由于中国传统文化中缺乏法治精神，为“人治”的弹性操作提供了很大的空间。

随着改革开放以来市场化进程的推进，这些“情大于法”的观念虽然受到了一定的冲击，但传统的亲缘关系不仅未能被摧毁，反而成为从事生产或交换所必不可少的一种特权形式。

[11]在这种注重人伦、轻视法治的文化背景下，在以街头官僚为核心的血缘、亲缘、地缘关系为纽带的社会关系网络上往往运行着非正式规则——“潜规则”，而受传统文化影响，社会在一定程度上默许了“潜规则”的存在。

从个人特征来看，街头官僚既是公职人员，同时也是普通人。

布坎南认为，一个人不论他处于什么地位，其人的本性都是一样的，都以追求个人利益、使个人的满足程度极大化为最基本的动机。

[12]这种假设或许过于悲观，却道出了人的自利倾向。

虽然法律明确赋予了街头官僚较大的行政自由裁量权，然而我国正处于改革的攻坚期和深水区，许多规则尚处于完善过程中，因此，很容易使行政自由裁量权陷入伦理困境。

（三）街头官僚行政自由裁量权的效率与公平权衡困境在政府的日常管理服务工作中，街头官僚是政府直接面向公众的重要窗口，其工作性质对行使自由裁量权往往会有更高的要求。

在公共行政中，效率与公平是矛盾的统一体。

公共行政理论发展大致包括传统公共行政、新公共行政、新公共管理和新公共服务几个阶段，其核心价值也在效率与公平方面不断进行着更替，当效率或公平中的一方占据主导地位时，另一方就会在新的理论中进行超越。

虽然公共行政的发展也是在不断探索效率与公平之间的相互协调关系，但各种理论总是会对某一方有所侧重，这也表明了兼顾效率与公平具有一定的难度。

效率与公平都是行政执法的重要原则。

在理论上，街头官僚在行使行政自由裁量权过程中应做到兼顾效率与公平，然而在现实中，效率与公平在一定程度上确实又存在着冲突。

效率的基本意义是一种投入产出比，行使行政自由裁量权的效率目标要求行政过程要经济、灵活和尽可能减少行政成本，这就可能会影响到行政公平原则。

但从行政公平的角度看，行政自由裁量权的行使过程应“合情合理，不偏袒哪一方”，这往往要求以严格的程序、谨小慎微的方式来保证公平，[13]这种近乎完美的行政过程势必会使行政活动的效率受到一定影响。