规范推行PPP模式
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➢ 新《预算法》实施 VS 融资平台转型 ➢ 公共产品和服务供给新渠道——PPP ➢ PPP是以供给侧结构性改革为主，需求拉动为辅的体制机
制变革。
13
➢2013年十八届三中全会《全面深化改革决定》：支持非公有制经
济健康发展，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投 资和运营；
➢2014年，李克强总理7次部署PPP工作：4次国务院常务会议，1次
✓功能单一（建设、融资
）
✓合作期短
✓竞争不充分
✓透明度不够
✓使用者付费
✓多部门分散推进
✓行政法管辖
1990年
2000年
2014年
Version 2.0
✓全功能 ✓全生命周期合作 ✓充分竞争 ✓全过程公开透明 ✓三种付费方式 ✓转变政府角色 ✓财政部门牵头协调推进 ✓民商法、行政法统筹
2016年
时间
9
市政供水 市政供暖 市政供气 医疗服务设施 养老服务设施 地下综合管廊 污水处理 环境保护 保障房 轨道交通
20
项目期限
参考因素：政府需要的公共产品或服务供给期间； 资产的技术和经 济生命周期； 投资回收期；融资期限；设计期和建设期的长短； 财政承受能力； 法定上限（最长30年）。
• 政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金〔2014〕113号） • PPP项目合同指南（财金〔2014〕156号） • PPP项目政府采购管理办法（财库〔2014〕215号） • 物有所值评价指引（财金〔2015〕167号） • PPP项目财政承受能力论证指引（财金〔2015〕21号）
• PPP项目合同指南 • PPP项目合同案例 • 标准化合同
达沃斯论坛，1次新型城镇化建设试点工作会，1次批示；
➢2015来，李克强总理13次部署PPP工作：9次国务院常务会议，2次
经济座谈会，1次世界经济论坛，1次政府工作报告。 ➢ 2015年10月29日，十三五规划：推广政府和社会资本合作模式。 ➢ 2015年11月10日，中央中央财经领导小组会议：供给侧结构性改革。
国发60号文：基建投融资方式创新 PPP仅是一种融资手段？（× ）
12
➢ 国家治理体系和治理能力现代化（高效政府）
依法治国（法治政府）； 发挥市场在资源配置中的决定作用（有限政府）； 顶层设计为主，强化改革整体性、系统性、协同性。
➢ 供给侧结构性改பைடு நூலகம்（结构/质量/效益优先）
改革创新，提高全要素生产效率（大众创业、万众创新）； 去产能、去库存、去杠杆； 新动力——新型城镇化建设+公共产品公共服务+新兴产业。
14
15
法律 政策 指南 合同
•《预算法》 •《政府采购法》及其实施条例 •《PPP法》（计划中） •《特许经营条例》（计划中）
关于加强地方政府性债务管理的意见（国发43号） 关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见（国办42号） 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金76号） 关于PPP财政预算管理问题的通知（制定中）
资
转让-运营-移交(TOT)
本
风
建设-拥有-运营(BOO )
险
建设-运营-移交(BOT)
承 担
租赁-运营-移交(LOT)
程
管理合同 (MC)
度
委托运营(O&M）
完全公有化
低
社会资本参与程度
高
7
发展新阶段（2013 — 现在）：2013年末，楼继伟部长 正式提出“科学规范推进PPP模式”
暂时停滞期（2008 — 2013）：08年四万亿刺激， 政府不差钱，PPP模式遇阻
PPP的优势
PPP的局限性
√风险分担、合作共赢
√ 竞争不充分、风险未有效转移
√全生命周期管理，降低总成本 √ 政府过度承诺增加财政风险
√平滑财政支出，时间换空间 √ 准备时间长、交易成本高
√ 绩效管理
√ 过度使用
PPP的核心价值观是物有所值
10
11
新预算法和国发43号文：开明渠、堵暗道，化解存量债务
移交准备
交
性能测试
资产交割
绩效评价
17
➢ 谁可以作为政府方？
政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为实施机构 并代表政府签署PPP项目合同；
政府可指定相关机构依法参股项目公司。是否控股？
➢ 谁可以作为社会资本方？
依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企 业、国有企业、外国企业和外商投资企业。
1
一、什么是PPP 二、为什么要推行PPP 三、如何规范推行PPP 四、当前和下一步工作
2
3
PPP（Public-Private Partnerships）, 政府和社会资本合作 是公共服务领域供给机制的重大创新，政府采用竞争性方式择优 选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原 则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供服务，政府依据 公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本 获得合理收益（国办发【2015】42号文）。
标准
• PPP项目识别标准（经济、技术、财务等） • 产出标准 • 绩效付费标准
16
项
目 识
项目发起
别
项目筛选
物有所值评价
财政承受能力论证
项
目
准
管理架构组建
备
实施方案编制
实施方案批准
项
目 采
资格预审
购
采购文件编制
响应文件评审
谈判与合同签署
项
目 执
项目公司设立
行
融资管理
绩效监测与支付
中期评估
项
目 移
市场推广阶段（上世纪90年代 — 2008）：以BOT为 主，电力、水务、污水处理等项目，大量引入外资企业
起 步 阶 段 （ 上 世 纪 80 年 代 ） ： BOT 、 BT 试 点 项 目 （公路和水务）
80年代
90年代
2008年
2013年
8
➢ 共同点：融资功能。
➢ 不同点：
Version 1.0
18
➢ 县级以上人民政府建立跨部门协调机制，负责组织 协调、项目评审和检查督导。财政、发改、住建 、国土、环保及行业主管部门分工协作。
➢ 指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机 构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。
19
价格调整机制灵活 市场化程度较高 投资规模较大 合同关系清楚 需求长期稳定
4
5
文体设施
路桥 隧道
轨道
教育、医疗
交通
养老
基础设施
经
公共服务
城市供暖
济
保障性
供水、供气 类
安居工程
环境
地下
治理
管廊
能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性 安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等13个公共服务领域。
6
高
完全私有化
社
购买-建设-运营(BBO)
会
改建-运营-移交(ROT)
制变革。
13
➢2013年十八届三中全会《全面深化改革决定》：支持非公有制经
济健康发展，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投 资和运营；
➢2014年，李克强总理7次部署PPP工作：4次国务院常务会议，1次
✓功能单一（建设、融资
）
✓合作期短
✓竞争不充分
✓透明度不够
✓使用者付费
✓多部门分散推进
✓行政法管辖
1990年
2000年
2014年
Version 2.0
✓全功能 ✓全生命周期合作 ✓充分竞争 ✓全过程公开透明 ✓三种付费方式 ✓转变政府角色 ✓财政部门牵头协调推进 ✓民商法、行政法统筹
2016年
时间
9
市政供水 市政供暖 市政供气 医疗服务设施 养老服务设施 地下综合管廊 污水处理 环境保护 保障房 轨道交通
20
项目期限
参考因素：政府需要的公共产品或服务供给期间； 资产的技术和经 济生命周期； 投资回收期；融资期限；设计期和建设期的长短； 财政承受能力； 法定上限（最长30年）。
• 政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金〔2014〕113号） • PPP项目合同指南（财金〔2014〕156号） • PPP项目政府采购管理办法（财库〔2014〕215号） • 物有所值评价指引（财金〔2015〕167号） • PPP项目财政承受能力论证指引（财金〔2015〕21号）
• PPP项目合同指南 • PPP项目合同案例 • 标准化合同
达沃斯论坛，1次新型城镇化建设试点工作会，1次批示；
➢2015来，李克强总理13次部署PPP工作：9次国务院常务会议，2次
经济座谈会，1次世界经济论坛，1次政府工作报告。 ➢ 2015年10月29日，十三五规划：推广政府和社会资本合作模式。 ➢ 2015年11月10日，中央中央财经领导小组会议：供给侧结构性改革。
国发60号文：基建投融资方式创新 PPP仅是一种融资手段？（× ）
12
➢ 国家治理体系和治理能力现代化（高效政府）
依法治国（法治政府）； 发挥市场在资源配置中的决定作用（有限政府）； 顶层设计为主，强化改革整体性、系统性、协同性。
➢ 供给侧结构性改பைடு நூலகம்（结构/质量/效益优先）
改革创新，提高全要素生产效率（大众创业、万众创新）； 去产能、去库存、去杠杆； 新动力——新型城镇化建设+公共产品公共服务+新兴产业。
14
15
法律 政策 指南 合同
•《预算法》 •《政府采购法》及其实施条例 •《PPP法》（计划中） •《特许经营条例》（计划中）
关于加强地方政府性债务管理的意见（国发43号） 关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见（国办42号） 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金76号） 关于PPP财政预算管理问题的通知（制定中）
资
转让-运营-移交(TOT)
本
风
建设-拥有-运营(BOO )
险
建设-运营-移交(BOT)
承 担
租赁-运营-移交(LOT)
程
管理合同 (MC)
度
委托运营(O&M）
完全公有化
低
社会资本参与程度
高
7
发展新阶段（2013 — 现在）：2013年末，楼继伟部长 正式提出“科学规范推进PPP模式”
暂时停滞期（2008 — 2013）：08年四万亿刺激， 政府不差钱，PPP模式遇阻
PPP的优势
PPP的局限性
√风险分担、合作共赢
√ 竞争不充分、风险未有效转移
√全生命周期管理，降低总成本 √ 政府过度承诺增加财政风险
√平滑财政支出，时间换空间 √ 准备时间长、交易成本高
√ 绩效管理
√ 过度使用
PPP的核心价值观是物有所值
10
11
新预算法和国发43号文：开明渠、堵暗道，化解存量债务
移交准备
交
性能测试
资产交割
绩效评价
17
➢ 谁可以作为政府方？
政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为实施机构 并代表政府签署PPP项目合同；
政府可指定相关机构依法参股项目公司。是否控股？
➢ 谁可以作为社会资本方？
依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企 业、国有企业、外国企业和外商投资企业。
1
一、什么是PPP 二、为什么要推行PPP 三、如何规范推行PPP 四、当前和下一步工作
2
3
PPP（Public-Private Partnerships）, 政府和社会资本合作 是公共服务领域供给机制的重大创新，政府采用竞争性方式择优 选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原 则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供服务，政府依据 公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本 获得合理收益（国办发【2015】42号文）。
标准
• PPP项目识别标准（经济、技术、财务等） • 产出标准 • 绩效付费标准
16
项
目 识
项目发起
别
项目筛选
物有所值评价
财政承受能力论证
项
目
准
管理架构组建
备
实施方案编制
实施方案批准
项
目 采
资格预审
购
采购文件编制
响应文件评审
谈判与合同签署
项
目 执
项目公司设立
行
融资管理
绩效监测与支付
中期评估
项
目 移
市场推广阶段（上世纪90年代 — 2008）：以BOT为 主，电力、水务、污水处理等项目，大量引入外资企业
起 步 阶 段 （ 上 世 纪 80 年 代 ） ： BOT 、 BT 试 点 项 目 （公路和水务）
80年代
90年代
2008年
2013年
8
➢ 共同点：融资功能。
➢ 不同点：
Version 1.0
18
➢ 县级以上人民政府建立跨部门协调机制，负责组织 协调、项目评审和检查督导。财政、发改、住建 、国土、环保及行业主管部门分工协作。
➢ 指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机 构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。
19
价格调整机制灵活 市场化程度较高 投资规模较大 合同关系清楚 需求长期稳定
4
5
文体设施
路桥 隧道
轨道
教育、医疗
交通
养老
基础设施
经
公共服务
城市供暖
济
保障性
供水、供气 类
安居工程
环境
地下
治理
管廊
能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性 安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等13个公共服务领域。
6
高
完全私有化
社
购买-建设-运营(BBO)
会
改建-运营-移交(ROT)