关于地方政府融资平台运行的若干问题

●地方财经《财政研究》2011年第5期2008年下半年以来，在国际金融危机影响下，为配合中央4万亿经济刺激计划，地方政府融资平台呈井喷式发展，融资平台贷款无论是规模还是增速都是前所未有的。

地方政府通过融资平台从银行获得了数万亿建设资金，对促进地方经济增长尤其是城市建设起到了重要的推动作用，甚至，融资平台和房地产被称为拉动地方经济增长的两驾马车。

但是，2010年初以来，监管部门及学者开始对地方政府融资平台运行提出警告，指出地方政府融资平台迅速膨胀的贷款规模可能存在严重的债务风险，而且，对融资平台债务风险如果处理不当或不及时，融资平台债务风险可能会演变为包括金融风险在内的系统性风险。

地方政府融资平台到底存在什么问题，如何正确认识地方政府融资平台的发展及其债务风险？本文试图对融资平台运行的几个重要问题作一些讨论。

一、地方政府融资平台的存在和发展是我国特殊的财税体制及官员任职体制的产物在当前关于地方政府融资平台的讨论中，有学者认为地方政府融资平台的存在实际上是违法的。

因为，我国《预算法》明确规定地方政府是不能举债的，包括不能发债和直接向银行贷款，为此地方政府年度预算不得列赤字，必须做到预算平衡，而融资平台的负债名义上平台公司是负债主体，但实际上地方政府是负债主体，因平台公司由政府组建且大多不具有盈利能力或者盈利能力很差，也就是说地方政府实际通过融资平台在间接负债，这显然是违反《预算法》的。

这种质疑之声实际有一定道理，《预算法》作为一部规范政府收入和支出的法律其关于不允许地方政府负债的规定是十分明确的，但如果这样理解融资平台的存在和发展又过于简单。

融资平台实际早在上世纪80年代末就出现了，1994年分税制改革后融资平台发展速度有所加快，而且为促进各地开发区发展，国内很多国家级高新区都组建了自己的融资平台，上世纪90年代末很多高新区融资平台成了上市公司，如上海张江高科、武汉东湖高新（后来进行了私有化改制）、成都高新发展等。

也就是说，我国地方政府融资平台的存在和发展已经经历了20多年的发展历程，只不过2009年融资平台发展太快、贷款规模急速膨胀才引起了社会广泛关注。

纵观融资平台产生和发展的过程，地方政府融资平台的存在和发展是我国特殊的财税体制和政治体制的产物，具有现实性和必然性。

先看财税体制。

1994年分税制改革之后，提高了中央财政在财政收入中的比重，几个主要税种的大部分收入都划归中央，留给地方的多是一些增收潜力较小和征管难度较大的零散税种，其收入不仅不够稳定，而且增长缓慢。

之后，地方各级政府纷纷仿效，上一级财政都将主体税源划归本级财政，最终形成了层层向上集中的收入分配格局。

与此同时，中央政府与地方政府、各地方政府之间事权没有明确、正式的分工，导致支出责任层层下放，特别是本应由上一级政府承担的义务教育和公共卫生等普遍性和基础性服务责任却不断下移。

一些需要地方配套的投资项目，市县配套通常要占到2/3，这就造成地方政府尤其是基层政府的收入能力与日益增加的支出责任表现出极大的不适应。

2008年，我国预算内地方财政自给率只有58.4%。

澳大利亚联邦政府承担了62%的教育支出，美国联邦政府承担了55%的医疗卫生支出，而我国教育和医疗的中央政府支出比重分别只占政府总支出的10%和4%。

也就是说，和西方发达国家规范的分税制相比我国分税制财政体制天生就具有缺陷，其结果是大部分地方政府收入往往仅能够维持政府的正常运转，即地方政府收入除了支付公务员工资福利、政府部门办公经费及基本的公共服务外，已所剩无几，基本没有太多剩余的资金直接用于投资或经济建设支出，即使是收入形势好一些的地方政府其财政收入中用于经济建设的支出也相当有限。

地方政府为发展地方经济就会想办法筹集收入，目前来看，地方政府筹集建设资金的渠道主要有三个：一是国有资产收益；二是土地出让收入；三就是通过自己掌控的融资平台向银行贷款。

而地方政府所属国有企业往往经营都没有多少起色，因此后两种收入来源就成了当内容提要：地方政府融资平台的存在、发展与目前实行的财税体制及官员任职体制密切相关。

融资平台债务风险从宏观上（即整体经济）看问题不明显，但从单个地方政府来看，融资平台债务风险严重存在。

在地方政府融资平台与土地财政息息相关的背景下，中央政府宏观调控效果会大打折扣。

由于在一个较长时期内财税体制和官员任职体制都不会有根本性的变化，地方政府融资平台的规范将是一个难解的命题。

关键词：融资平台债务风险财税体制土地财政*本文是国家社会科学基金项目《地方政府融资平台债务风险与成本管控体系研究》（10BJY009）和湖北省软科学研究专项项目《东湖国家自主创新示范区建设政策研究》（2010DEA009—1）的阶段性成果。

关于地方政府融资平台运行的若干问题梅建明64··前地方政府获取建设资金的主要渠道。

再看官员任职体制。

如果地方政府本着“有多大的财力办多大的事”的原则来发展地方经济，可能就不会出现大量负债的现象。

但在我国，地方政府官员已经习惯了“发展是硬道理”的发展方针，有条件的要发展，没有条件的创造条件也要发展。

所以，我们看到各个地方、各大城市都在比增长速度，都在忙着上项目，找项目，争项目。

当然，经济增长与发展是好事情，毕竟我国还处于工业化中期阶段，工业化、城市化的任务还远没有完成，但我国经济增长目前已经误入一个歧途，即似乎大家认为只要GDP上去了，地方经济就搞好了，急功近利之风愈演愈烈，关于急功近利的危害就不多谈，在这里，我想讨论的是地方政府官员为何在发展经济上都如此迫切，以至于急功近利呢？说到底，这是我国当前官员任职体制导致的。

在我国当前政治体制框架内，地方政府官员任职或升迁的主要途径是上级任命，比如省长由中央任命，市长由省委任命等，为了获得升迁地方政府官员肯定是“眼睛向上”的，即根据上级政府的喜好甚至某个领导的喜好来决定自己到底该干什么。

也因此，在当前的中国，上级对下级的考核主要指标仍然是GDP，即相对显著的GDP政绩就可能给地方官员换来更快的升迁。

清华大学教授李宏斌研究发现，改革30多年来，省委书记和省长能否得到升迁，在很大程度上取决于他们任期内当地GDP的增长速度。

虽然不能说官员任命就只有GDP这一个指标，但GDP是主要的考量指标是社会公认的。

所以，地方官员新到一个地方任职，往往要烧三把火，这三把火烧给谁看，当然主要烧给上级领导看。

那么，地方官员靠什么才能使GDP 增长的更多、更快？当然主要是靠投资拉动，当分税制财税体制框架内无法满足投资需要时，地方主要领导自然就想到了通过融资平台从银行贷款，这正是2009年融资平台迅猛发展的根本原因，只不过2009年的国际金融危机让地方政府找到了大规模负债的绝佳机会。

因此，只要我国现行的财税体制和官员任职体制不发生根本性的变化，地方政府融资平台就有存在的现实性和必然性。

二、地方政府融资平台债务风险从宏观层面看影响不明显，但在微观层面却是严重存在的地方政府融资平台债务风险到底有多大？目前由于没有全面准确的统计数据，很难对地方融资平台的债务风险从整体上进行一个量化分析，但从已经公开发布的几组数据可以看出当前融资平台债务风险发展的程度。

中金公司研究报告预计，2009年末地方政府融资平台贷款余额（除票据外）约为7.2万亿元。

预计2010年和2011年后续贷款约为2~3万亿元，如此到2011年末将达到10万亿元左右。

10万亿元地方政府负债约占我国2009年GDP的1/3，相当于国家外汇储备的70%。

银监会统计的数据显示，截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4％。

到2009年5月末，各地共设立8221家融资平台公司，其中县级平台达到4907家。

而从地方平台公司贷款债务与地方政府财力对比看，债务率为97.8％，部分城市平台公司贷款债务率超过200％。

国家审计署审计调查的18个省、16个市和36个县本级截至2009年底，政府性债务余额合计2.79万亿元,这些地区共有各级融资平台公司307家。

从债务余额与当年可用财力的比率看，有7个省、10个市和14个县本级超过100%，最高达364.77%。

从偿债资金来源看，2009年这些地区通过举借新债偿还债务本息2745.46亿元，占其全部还本付息额的47.97%。

这些数据表明，当前我国地方政府融资平台债务风险不仅存在而且如果处理不及时很有可能演变为现实的经济风险。

这应是一个基本的判断。

然而，当前有研究者对融资平台债务风险认识不足，甚至认为融资平台债务风险在可承受范围之内，当前地方融资平台系统性风险可控，短期内出现风险集中爆发的概率不大。

其基本理由是：一是从债务规模来看。

2009年，我国近7.38万亿元的地方融资平台贷款余额仅占当年GDP的21%，加上其他政府累积债务(大约6.2万亿元的国债余额和3868亿美元外债余额)，合计相当于当年GDP的47%，债务率仍未达到国际普遍认可的标准；2010年债务率将明显上升，但距离主要经济体普遍高企至80%以上的政府债务水平还相差甚远。

可以说，我国政府债务处于国际上最稳健水平之列。

二是从偿债能力来看。

未来几年，在城市化和人口红利支撑下，保守估计地方政府通过出让土地平均每年有1.2万亿元左右的收入。

而随着中国经济持续回升，包括地方税收收入和中央转移支付在内的可用收入将保持稳定增长，未来每年地方政府可用收入约为3万亿元，偿本付息基本没有问题。

2012年以前地方政府偿债率不会超过20%的警戒线。

三是中国经济的稳定运行和良好前景有利于地方债务风险的逐步释放。

随着中国经济的持续恢复和快速增长，地方政府可支配的财力也有望持续增加，各级地方政府仍有一定的时间和空间来控制债务风险，存量的债务风险是可以在发展过程中逐渐削减、释放的。

笔者认为，这种对融资平台风险的认识是片面的和有害的。

而且将偿还本息资金的主要来源寄托在土地收入上本身就是不可靠的。

尽管从国际公认的一些债务预警指标看，宏观层面（指债务余额相对于整个GDP或财政收入）债务风险可能还不大，但微观层面，即对一部分地方政府来说，融资平台债务风险是严重存在的，决不能掉以轻心。

国家发改委投资研究所相关课题组按照国际通行的标准负债率(债务余额与当年生产总值的比例)、债务率(债务余额与当年可支配财力的比例)、偿债率(还本付息额与当年可支配财力的比例)对天津市政府性债务的规模、结构和安全性进行测算和评估，结果显示，2009年，天津市政府负债率为39.2%，债务率为310%，偿债率为31%(可支配财力按最大口径1000亿元计算)，均大大超过国际和国内设定的警戒线(国际警戒线为负债率13%~16%，债务率为90%~120%，偿债率为10%)。

如果按预计未来3年每年可用于建设的财政性资金为660亿元左右(含土地收益)计算，天津市政府债务率和偿债率分别为475%和47.5%，超过警戒线更多一些。