民族自治地方经济自治权及其行使探析

2005年第2期中央民族大学学报(哲学社会科学版)N o.2,2005第32卷Journal of the Central University for NationalitiesV ol.32(总第159期)(Philos ophy and S ocial Sciences Edition )G eneral N o.159民族自治地方经济自治权及其行使探析匡爱民(中央民族大学法学院,北京　100081)〔摘　要〕　经济自治权的实质是中央或上级国家机关与民族自治地方基本经济权限的划分,是国家经济利益和各民族自治地方经济利益的协调与平衡。

法律赋予民族自治地方行使经济自治权的基本精神是加快经济发展。

民族自治地方要根据实际情况敢于和善于依法不失时机地请求上级国家机关依法履行职责;敢于和善于依法行使“变通执行或停止执行”的自治权;敢于和善于依法制定“变通规定”或“补充规定”;保障民族自治地方行使经济自治权的行政法规、部门规章以及自治区自治条例等应尽快颁布实施,以促进经济发展。

〔关键词〕　自治权;经济自治权;民族自治地方〔中图分类号〕D63312　〔文献标识码〕A 〔文章编号〕100528575(2005)022*******〔收稿日期〕2004208212〔作者简介〕匡爱民(1957-),男,江西万安人,中央民族大学法学院副院长,教授。

一民族区域自治作为预防和缓解民族冲突、协调民族关系的一种有效政治措施和制度,目前已被许多国家所采用。

民族区域自治制度成为我国三大基本政治制度之一,实践证明它是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策,也是中国解决民族问题惟一的正确道路。

到目前,我国建立了5个自治区,30个自治州,120个自治县(旗),合计有155个民族自治地方。

民族自治地方的建立,实现了我国各民族无论人口多的或人口少的民族,大聚居或小聚居的民族,凡是能够建立民族自治地方的都建立了自治地方,依法取得了政治、经济、文化、教育等方面的自治权。

邓小平在1950年就指出:“实现民族区域自治,不把经济搞好,那个自治就是空的。

少数民族是想在区域自治里得到好处,一系列的经济问题不解决,就会出乱子。

”[1]少数民族地方的经济发展了,少数民族自身就发展了,其他的问题也就有了解决的条件和基础。

实行民族区域自治制度的目的就是要加快民族地区社会经济的发展。

但长期以来,少数民族地区受历史、环境等因素的制约,经济发展缓慢,地区差距扩大,似乎民族区域自治制度在经济领域发挥作用不甚显著,民族地区绝大部分地方至今仍处于贫困、落后的状态。

所以,加快民族地区经济发展步伐,缩小地区差距,实现各民族的共同富裕和繁荣,日益成为民族地区的突出问题。

解决这些问题,既是少数民族和民族地区人民群众的迫切要求,也是中国民族区域自治制度的根本原则。

少数民族经济社会发展程度应作为检验民族区域自治制度好与不好,完善与不完善的标准。

2001年2月28日通过的民族区域自治法修正案,重点规范了民族自治地方的经济自治权,重点规范了上级国家机关对民族自治地方经济、社会发展进行帮助的具体职责。

宪法和民族区域自治法提供了界定和实现民族自治地方经济自治权的基础,应依据宪法和民族区域自治法的原则规定,对社会主义市场经济条件下中央和民族自治地方的经济权限进行明确的、具有可操作性的划分,以充分调动起中央和民族自治地方的两个积极性,实现全国的1协调发展。

在市场经济条件下如何把握《民族区域自治法》所确定的民族自治地方的自治权,特别是经济自治权,以及如何行使经济自治权的问题,是新的历史时期要研究和解决的问题。

二我国是单一制的中央集权制的国家,少数民族聚居区的区域自治,民族自治地方的自治权,对于中央集权而言,是民族自治地方分权。

自治权本身就是矛盾的产物,它是在充满矛盾的状况下行使。

自治权是指自治机关根据本民族本地区的情况和特点,自主管理本民族、本行政区域内部事务的权力。

自治权包括政治、经济和文化教育、科技方面,也包括人口管理、保护和改善生活环境和生态环境等方面。

因此,自治权是涉及社会生活各方面的一种综合性的权力。

经济自治权的实质是中央或上级国家机关与民族自治地方基本经济权限的划分,是国家经济利益和各民族自治地方经济利益的协调和平衡。

具体详细划分中央或上级国家机关与民族自治地方基本经济权限的工作,还需要一个相当长的时期。

就我国市场经济发展看,中央与民族自治地方基本经济权限处于较大的变化和发展之中。

《民族区域自治法》用19条的篇幅规定了上级国家机关的职责,从政治、经济、文化、对外开放、教育、生态环境等方面用法律条文具体化,规定了上级国家机关对民族自治地方的发展应承担的法律职责。

中央有领导作为统一国家行政组成部分的民族自治地方的权利,同时有对民族自治地方经济社会的快速发展提供尽可能有效的帮助的义务。

各民族自治的地方,享有自主管理本地区经济发展事务的权利,同时担负着维护祖国统一,积极行使自治权,促进民族自治地方经济社会全面发展,不断提高民族自治地方人民生活水平的义务。

西部大开发为上级国家机关履行发展民族区域经济的职责创造了前所未有的有利条件,也为民族自治地方行使经济自治权提供了前所未有的实施空间。

民族自治地方地处我国西部,西部地区是我国长江、黄河等大江大河的源头,是中华民族的生态屏障。

历史上由于战乱、灾害和乱砍乱伐,导致西部地区的自然环境不断恶化,黄河频繁断流,荒漠化速度加快,沙尘暴频率增高。

发展经济,加强生态保护和环境建设是西部大开发的根本,是民族地区加快发展的基础。

《民族区域自治法》对草原、森林、生态环境的管理和保护等方面,赋予了民族自治地方自治机关的自治权,自治机关应当根据本地方的实际情况,研究制订保护和管理的措施和办法,充分运用自治机关的经济自治权。

为了促进民族自治地方的发展,落实经济自治权,民族自治地方的自治机关要不失时机敢于和善于要求上级国家机关依法履行职责。

民族区域自治法有些条文是作为各自治机关的自治权规定的,有些条文虽然规定的不是民族自治地方自治机关的自治权,但都是由民族区域自治制度派生出来的。

民族自治地方上级国家机关的相关职责(义务),其实也关系到民族自治地方应享有的权利。

如“国家在民族自治地方安排基础设施建设,需要民族自治地方配套资金的,根据不同情况给予减少或者免除配套资金的照顾”(第56条第2款);“国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候……国家采取措施,对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿”(第65条);“民族自治地方为国家的生态平衡、环境保护做出贡献的,国家给予一定的利益补偿”(第66条第2款)等规定。

对此,民族自治地方自治机关要在经济活动、财政管理方面不失时机地向上级国家机关反映意见、建议,提出要求、申请等,敢于和善于请求上级国家机关依法履行职责,落实法律规定的具体内容,加快民族地区经济发展。

民族自治地方经济处于相对落后状态,在民族地区自身财力支配建设资金、寻求发展方面力量极为有限的情况下,其经济自治权的落实只能体现在上级国家机关的职责中。

上级国家机关在自治法中被法律赋予的职责,是落实民族区域自治法中的经济自治权的关键。

民族自治地方按照民族自治地方发展实际,提出符合自身发展规律的发展思路,并把这一思路要求落实在上级国家机关的职责中,民族区域自治法中的经济自治权在现阶段基本上就落实到了实处。

民族自治地方在建立自身的比较优势的基础上,发挥后发性效应,通过国家的帮助,在财政、税收、信贷、技术、信息服务等方面,加大对民族自治地方的支持力度,真正促进民族自治地方经济的发展。

为了促进民族自治地方的发展,落实经济自11治权,民族自治地方的自治机关要敢于和善于行使“变通执行或者停止执行”的自治权。

《民族区域自治法》第20条规定:“上级国家机关的决议、决定、命令和指示,如果不适合民族自治地方实际情况的,自治机关可以报经上级国家机关批准,变通执行或者停止执行;该上级国家机关应当在收到报告之日起六十日内给予答复。

”行使自治权的主体是民族自治地方的自治机关即民族自治地方的人民代表大会和人民政府。

但由于民族自治地方的人民代表大会通常每年举行一次,所以这一自治权的行使主要由民族自治地方的人民代表大会的常设机关人大常委会和人民政府来行使。

变通执行或者停止执行的对象,则是上级国家机关的决议、决定、命令和指示。

这里的“上级国家机关”不只是民族自治地方的上一级国家机关,而是所有对其下达决议、决定、命令和指示的上级国家机关。

这里的“决议、决定、命令和指示”,应该包括法律、行政法规、部委规章、地方性法规和规章。

这里的“实际情况”是指关系到当地民族团结、社会稳定、经济文化发展和少数民族利益等较为重要的客观情况。

这一自治权的行使是有条件的,是以“如有不适合民族自治地方实际情况”为前提的。

即只有当上级国家机关的决议、决定、命令和指示不适合民族自治地方的实际情况,自治机关才可以向下达决议、决定、命令和指示的上级国家机关申请请求变通执行或者停止执行,而且是必须报经上级国家机关批准后才可以变通执行或者停止执行。

为了促进民族自治地方的经济发展,落实经济自治权,民族自治地方自治机关要敢于和善于行使根据宪法和法律的规定制定“变通规定”或者“补充规定”的立法变通权。

变通规定或者补充规定是民族自治地方的自治机关根据宪法、民族区域自治法和其他法律的规定,依照当地民族政治、经济、文化的特点报经法定机关批准,对法律、法规进行某些变更或补充,以有利于宪法和法律在民族自治地方正确实施的单项自治法规或条例。

目前在我国法律中,有刑法、民法通则、民事诉讼法、婚姻法、继承法、收养法、妇女权益保障法、森林法等十几部法律明确授权民族自治地方可以结合当地民族的特点或具体情况,制定变通规定或补充规定报有关机关批准或备案。

从现行的法律执行看,民族自治地方立法能够变通和补充的范围有两种情况:一种是法律明确规定民族自治地方立法可以变通和补充的;另一种是法律虽然没有明确规定民族自治地方可以变通或补充的,但是根据当地民族的政治、经济、文化的特点和当地的具体情况,确实需要变通和补充的。

有的学者认为,只有法律法规明文规定可以变通或补充的才可以变通和补充;凡法律法规未明文授权制定变通或补充规定的则不能变通或补充。

我们认为这种观点值得商榷。

我国是一个多民族的国家,各少数民族在历史发展中,在特定的地域环境下,形成了各自的传统和特点。

各民族地区所处的地域状况和社会发展条件不同,在全国性的法律的实施过程中,就必然存在“变通”的问题。

这种变通是根据特定民族或特定地域适用上的灵活处理,不是法律性质上的改变。

这种变通是法律实施中原则性和灵活性的有机结合。

民族自治地方的自治机关要充分行使立法自治权和“变通权”。