韩国金融开放的经验和教训

韩国金融开放的经验和教训.txt49礁石因为信念坚定，才激起了美丽的浪花；青春因为追求崇高，才格外地绚丽多彩。

50因为年轻，所以自信；因为自信，所以年轻。

曲凤杰内容提要：20世纪90年代以前，韩国基本实行“官制金融”，政府将金融业作为执行宏观经济计划和产业政策的工具，直接控制银行的信贷经营。

这种以政府干预为导向、以银行为基础、执行严格的资本管制的金融体系使韩国创造了几十年经济快速发展的“经济奇迹”。

但是，90年代初期以来的不当的金融自由化和金融开放直接导致了韩国的金融危机。

危机后，韩国不是通过截断金融市场与外部联系的办法进行消极的防御，而是进行了更加大刀阔斧的金融自由化和金融开放，政府的政策重点转移到金融结构的调整和金融体制的改革上，并对金融监管体制进行了适应性调整。

韩国的经验表明，国家主导型的模式取得不错的经济发展业绩的同时，几十年的金融压抑也培育了一个官僚金融体系和向市场经济转型的阻碍势力，经济转型也必然面临复杂的经济政治挑战，金融开放一定意义上成为政府推动金融体系改革的无奈之选。

韩国金融开放的初始条件与我国有一定的相似性，可以为我们提供启示和经验借鉴。

关键词：金融监管韩国金融经验教训一、90年代初期以来的第一轮金融开放——不当的金融开放导致金融危机的爆发20世纪60年代到90年代期间，韩国金融部门主要由政府控制，中央银行是政府政策的工具。

直到80年代初期，多数银行仍然是国有，资本流动受到严格管制。

尽管80年代初期，银行进行了私有化改革，但是到90年代，外国银行业务仍然非常有限，一些国外开发性或政策性贷款只是国家执行产业战略计划的低成本的融资工具，国外贷款主要通过国有银行体系流入韩国。

银行不是追求利益最大化的独立的市场主体，大量的政策性贷款不是为了获取利息收入而是为了提高产业投资水平、扩大出口和促进经济增长。

国家不仅为企业贷款提供担保，也为银行提供国家信用。

在这种政府主导的模式下，国家对金融资源的控制对经济发展发挥了积极的作用。

首先，政府运用金融控制手段使储蓄和资本积累率最大化。

1965年实行的利率自由化使政府控制的银行中的储蓄额迅速增长，一些非银行金融机构的建立也把非正规的场外证券市场的资金吸引到正规的金融体系中来，低成本的资金为银行提供低利率贷款提供保障；其次，国家根据其产业政策在不同产业部门、不同企业之间配置金融资源，促进了产业结构的改善和企业集团的发展。

政府的优惠贷款是产业政策的一个组成部分，从1973年到1991年间平均占国内信贷的比例超过40%。

政府不仅向特定的企业和产业提供低息贷款，而且对他们进行临时保护。

在外部总需求大量减少时，政府能够使充足的信贷以较低的利率流向财务上脆弱但结构完善的公司。

国家对金融市场的控制使得符合产业政策的企业获得必要的金融支持，促成了大企业集团以更快的速度进行资本积累。

80年代末，美国给韩国施压，就金融开放开始双边谈判。

其他外部力量包括七国集团政府、国际金融机构和跨国公司都在积极推动韩国开放金融市场。

从国内看，自由经济和自由市场的理念也逐步占了上风。

自从90年代第一任民主选举产生的总统金泳三上台以来，韩国施政战略由保护国内产业体系转向促进经济的全球化，韩国的金融制度也发生了变化。

为了使韩国全球化战略更制度化，韩国1993年申请并于1996年成为OECD成员。

为了成为OECD 成员，韩国同意向发达国家投资者逐步开放金融市场。

除了对长期贷款和股权投资保留管制外①，韩国政府逐步放松了对资本流入特别是国外短期信贷的控制。

受传统政府担保的思维惯性的影响，管制的放松导致企业过度借贷，外国银行可以在没有政府信贷担保的情况下向大企业借贷，短期外债急剧增加。

处于监管真空中的隶属大财团的非银行金融机构大量在国外借入短期贷款并发放贷款给自己。

从最大的30家大型企业集团的融资结构看，短期借款的比重从1994年的47.7%增加到1996年的63.3%。

从1993年到危机爆发前的1997年9月，韩国外债从440亿美元增加到1200亿美元，尽管1996年债务总量占GDP的比重仅为22%，但其中60%都是短期债务。

在1997年的第三季度，韩国短期外债已经是储备货币的323%。

不仅如此，金融开放和放松管制的同时，韩国政府也从积极的产业指导政策和投资监管中退出，企业集团纷纷在钢铁、汽车等领域进行重复投资，造成产能严重过剩。

过高的企业资产负债比率增加企业的经营成本，1997年宣告破产的财团中，起亚集团的负债率为519%；汉拿集团的负债率达2056%；韩宝集团的负债率达到1900%；真露集团的负债率高达3073%。

1997年7月爆发的东南亚金融危机和1997年初韩国一些企业集团的破产使得外国投资者对韩国失去信心，资本大量外流。

同年11月，韩国用尽了全部外汇储备，固定汇率失守，韩元暴跌，由于无力偿还外债，不得不向IMF申请高达570亿美元的援助。

尽管从时间上看，金融开放并不是始于金融危机，但却是金融危机爆发的重要原因。

一方面为了使本国企业集团不受外国企业影响，韩国在放松短期资本流动管制的同时，保留了对外国投资者长期投资和股权参与的限制，这种不对称的管制和国内不良的借贷文化造成短期债务比例过大；另一方面，在政府对资本流动取消控制的同时，未采取必要的监管措施，造成监管真空。

二、危机后的第二轮金融开放（一）金融开放并不是摆脱危机的良方——使韩国摆脱危机的是政府的强力干预而不是金融开放第二轮金融开放的重要内容之一是对外国投资者完全开放金融市场，包括允许外资股权参与和对银行部门投资。

在危机前，外国投资者个人拥有的韩国公司的股权不能超过7%，韩国公司外国股权合计不能超过26%。

在1997年12月3日韩国政府将这两个股权比例限制提高到50%。

1998年5月韩国政府超出IMF的要求取消了对外资股权的全部上限规定，甚至允许外资的恶意收购。

此外，金融开放的范围还包括外汇交易、建立投资基金、允许外国人购买公共和公司债券、允许外资进入保险公司等广泛的领域。

1998年6月，韩国政府宣布分两步实施外汇交易自由化。

第一步，1999年4月1日，实行外汇交易法案。

取消经常帐户交易的兑换限制，并建立资本帐户交易的否定清单。

凡是清单没有明确禁止的项目都是合法；第二步，2002年1月1日，实行外汇交易自由化。

2002年4月，政府宣布韩国外汇市场发展规划，到2011年将韩国建成东北亚的区域商务中心。

目前，韩国汇率制度被IMF归为通货膨胀目标的独立浮动的汇率制度。

第二轮金融开放的经济政治背景与第一轮开放的完全不同，1997年11月韩国被迫放弃固定汇率，12月韩元兑美元贬值70%，1998年韩国经济衰退6.9%，失业率接近7%。

由于相信金融危机爆发主要源于外国投资者的信心危机，IMF作为债权人要求韩国调整对外国投资者的政策，取消外国投资者进入的障碍、提高利率、减少国家对经济的直接干预。

可见，第二轮的金融开放的目标是通过吸引外资达到稳定金融体系和摆脱危机困境的目的。

尽管政府希望通过提高利率和金融开放获取外部资金支持，但事与愿违，外国投资者并没有因为利率的提高和市场的开放而进入韩国。

1998年，尽管韩国市场完全开放，而且利率很高，但是证券投资和其他投资净外流分别为10.5亿和92亿美元，只有直接投资表现净流入5.1亿美元。

而且，多数资本流入主要依靠政府从IMF的借款和在国际金融市场上发行债券，外国对私人部门的投资是负的。

直到1999年中期，当韩国金融和货币市场趋于稳定，外汇储备在6月达到620亿美元以后，证券投资和直接投资才有所增加。

从1997年12月到2000年底，储备增加的主要来源是出口，占95%，而净资本流入仅占5%。

为了稳定金融市场，政府采取了一系列举措：为阻止存款外流，政府宣布为所有银行存款提供担保，这与IMF所主张的取消直接和间接的政府担保相反。

尽管危机期间，很多国家如印尼和泰国政府也提出了为存款担保，但只有韩国国民相信他们的政府。

韩国人不仅没有取走存款，而且拿出自己的黄金储备与政府共闯难关，这一举措增加20亿的储备，比1997年12月到1999年6月的净外商直接投资还多。

可见，让韩国摆脱危机困境的是韩国政府的有力干预，而不是IMF所推崇的金融开放和放弃干预。

为了稳定金融部门，韩国政府着力解决银行不良贷款问题。

政府将8家无清偿能力的商业银行收归国有，经过结构调整，国有银行的比重由1996年的33%增加到2000年54%。

这与90年代多数国家国有银行比重下降的趋势相背②。

为了重建金融市场，韩国政府花费大量资金，资金不仅来源于国家预算，而且还通过韩国资产管理公司和韩国存款保险公司两家政府机构以发行政府担保债券的方式进行筹集。

到2004年底，为稳定金融市场，韩国政府投资达165兆韩元，这相当于韩国2000年GDP的28%（见表1），扣除收入政府应对危机的成本占GDP 的比重大概为22%。

从财政成本角度，韩国危机称得上是最昂贵的金融危机之一。

一般来说，伴随着金融自由化和金融开放，政府的作用应该有所削弱。

但是，韩国在全面开放金融市场的同时，为了稳定几乎被金融危机彻底摧毁的金融市场，政府的作用明显加强。

正是政府对金融市场的强力干预稳定了金融市场，并为危机后的金融重建创造的条件。

危机时，韩国政府起初希望外资收购国内银行，但是在金融市场稳定以前，外资对韩国银行没有投资兴趣。

为此，政府首先按照BIS资本充足率比率对银行进行关闭和重组，到2004年6月，银行由33家缩减为19家，其他金融机构由142家缩减为114家，银行集中度提高，三家最大银行控制资产由1997年的27%提高到2000年的54%。

1997年，在25家商业银行中只有13家符合8%的资本充足率要求，平均资本充足率（BIS比率）为6.2%，但2004年，平均资本充足率（BIS比率）达到11.3%。

政府的金融重建工作的确成效显著，重组后的银行股权收益率由1998年的-49%提高到2004年的18%，银行的价值大大提升了，在这个过程中，外国投资者对银行的投资兴趣也不断增强。

（二）向外资出售银行——外资成为银行私有化的受益者随着政府重建工作起效、金融市场的稳定和银行利润率的上升，韩国政府私有化改革才有起色。

但是，由于危机使大量国内企业破产，一般国内企业没有购买能力，大财团虽然有购买能力，但是为了抑制财团不断增强的经济实力，保持政府的控制力，政府仍严格限制财团进入银行部门。

在这种情况下，政府的唯一选择就是向外资银行或公司出售银行股权。

韩元的贬值使韩国资产变得非常廉价，1999年以后，资本流入开始急剧增加，有价证券的流入量也大幅度增加。

1999年12月，韩国第一银行卖给一家美国基金新桥资本；2000年11月，Koram银行卖给了美国投资基金Carlyle，2003年9月，韩国外汇银行卖给了美国Lone Star投资基金。