什么是抽象行政行为

什么是抽象行政行为

抽象行政行为是指行政主体以一类事、一类人为对象制定行政规范的行为。其特点是：

(1)对象的普遍性。抽象行政行为以普遍的、不特定的人或事为行为对象，即它针对的是某一类人或事，而非特定的人或事。

(2)效力的普遍性和持续性。首先，抽象行政行为具有普遍的效力，它对某一类人或事具有约束力。其次，抽象行政行为具有后及力，它不仅适用于当时的行为或事件，而且适用于以后将要发生的同类行为或事件。

(3)不可诉性。抽象行政行为不能成为行政诉讼的直接对象。

举例说明：国务院制定行政法规的行为，就是一个抽象行政行为，再如上海市人民政府发布规范性文件的行为，都是针对一类事或一类现象所做的具有广泛约束力的行为，因此都是抽象行政行为。

论抽象行政行为的监督机制

提要：抽象行政行为是当今各国政府进行行政管理的一项最重要的手段。长期以来，由于对抽象行政行为存在不同认识，也由于我国行政诉讼法和复议法一直将部分抽象行政行为排除在司法审查的受案范围之外，我国远未建立起对抽象行政行为监督的有效机制。而对抽象行政行为进行有效的监督正是一个国家实现行政法治的重要标志，因此有必要对此加以深入研究。本文试图分析我国对抽象行政行为监督的现状，结合国外的一些做法提出建立和完善我国抽象行政行为监督机制的设想。

抽象行政行为，是相对于具体行政行为的一个学术概念。带有普遍性的观点认为，抽象行政行为是指行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为，其范围包括行政立法行为和其他一般规范性文件的行为，具体是指制定行政法规、规章以及其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。这一行政行为相对于行政机关针对某特定对象采取的行为，具有对象非特定性、效力的未来性和规范的反复适用性三个特征，因此被称为抽象行政行为。

一、目前我国对抽象行政行为监督的途径及存在的问题 1990年10月1日实施的我国行政诉讼法第12条第2款规定，对于因行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令而提起的诉讼，人民法院不予受理。 1999年4月29日通过的我国《行政复议法》第７条

就纳入行政复议申请范围的抽象行政行为的范围和方法作出了规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:(一)国务院部门的规定;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(三)乡、镇人民政府的规定。前款所列不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。” 由此可见我国行政诉讼法和行政复议法均将部分抽象行政行为排除在诉讼和复议的受案范围之外，因此对部分抽象行政行为的监督主要依赖于权力机关监督和行政机关的自身监督两种方式。（一）人大和上级行政机关的监督从宪法、组织法的规定来看，首先，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；其次，县以上地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；再次，国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定、规章；最后，县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。（二）备案审查、法规清理和诉讼监督从具体做法上看，国务院各部委和地方各级人民政府制定的规章要向国务院备案，国务院通过备案审查可以发现规章中存在的不当或违法问题，从而加以纠正。有些省、自治区或直辖市人民政府也要求其所属工作部门和下级人民政府将其规范性文件上报备案。此外，国务院在组织清理规范性文件过程中可以发现抽象行政行为存在的问题并予以解决。人民法院通过行政诉讼也可以解决一部分抽象行政行为存在的问题。这些看似完备的监督制度实际上收效甚微。究其原因无外乎两点：一是上述监督几乎都是机关之间或者机关内部的监督，由于缺少有效的程序规则，因而无法顺利进行。二是在这些监督形式中，没有行政行为的利害相关人参与，同于缺少程序的发动者，无法沟通行政行为主体和行政相对人之间的关系，使得上述监督形式有名无实。

抽象行政行为的可诉性

一直以来，我国行政诉讼的客体是行政机关作出的具体行政行为，人民法院一般只对具体行政行为的合法性进行审查（行政处罚的合理性审查除外），至于对据以作出的具体行政行为的规范性文件有异议，不能交由人民法院裁决，而只能由国家权力机关、行政机关予以审查，由其作出撤销、改变或维持的决定。也就是说，抽象行政行为不在现有行政诉讼的受案范围之内。

笔者对此有不同看法，认为抽象行政行为应当接受司法审查。

第一，抽象行政行为与具体行政行为是行政法学上的概念，其区别仅在于时间的先后和对象的多少，没有本质的不同，都属于行政行为，都应当接受司法审查。

第二，行政机关的抽象行政行为违法或不当会造成不特定的行政相对人合法权益的损害，其严重性有时甚至超过具体行政行为对特定的行政相对人合法权益的损害。同时，行政机关往往集制定、解释、适用具有普遍拘束力的规范性文件于一身，如果不对抽象行政行为予以司法监督，就不能有效地达到制约行政机关行使职权、保障行政相对人合法权益的目的。

第三，从司法实践看，对人民法院而言，无审查抽象行政行为之权，给行政案件的审理带来极大的不便。因为，行政决定大都要援引行政机关的规范性文件，如果不审查规范性文件的合法性，就难于判断具体行政行为的合法性。对行政相对人而言，当某一公民对行政机关某一具体行为不服而准备向法院起诉时，行政机关可以将具体行为上升为抽象行为，从而使得这些行政相对人丧失了起诉的资格。与此同时，当某一抽象行为严重违法时，司法机关即使明知，也只有在其权利受到实际的损害后才能实施救济，造成了不必要的资源浪费，显然也不利于减少行政违法行为。

第四，人民法院在审理行政案件时，既对具体行政行为进行审查，又对据以作出的具体行政行为的由行政机关制定的规范性文件进行审查，并作出判决，这与国家权力机关、行政机关对抽象行政行为的监督并不矛盾、排斥。抽象行政行为可以而且应当成为行政诉讼的客体，只是其范围、条件及具体审查处理结果尚需明确规定。

第五，1999年10月1日实施生效的《行政复议法》，直接赋予相对人在认为行政主体的具体行为依据不合法，同时对具体行为提出行政复议时，可对几乎除行政法规与规章以外的所有抽象行政行为一并提出审查申请权，复议机关或有权机关不审查即构成失职，从而为抽象行为的可诉性探讨提供了一条出路。

第六，从我国实际情况看，实施抽象行政行为的主体广、层次多，上至国务院各部委，下至乡镇政府都有权制定各类效力不一的“红头文件”，它们对广大人民群众的生活起着较大的影响力。然而，由于抽象行政行为实施的程序少、监督弱，现有的备案审查制度远远起不到有效的监督作用。