论权力制衡与行政监督

论权力制衡与行政监督行政监督指以政府为对象的监督，是多元政治主体对政府权力的监控与制约。

改革开放以来，我国采取了以下放权力为导向的行政体制改革，与此同时也出现了普遍的权力失范现象。

加强行政监督是规范权力运用、遏制腐败蔓延、实现民主政治的必由之路。

本文勾勒了行政监督理论研究的分析框架，并对行政监督的理论基础进行了详尽探讨。

文章强调权力配置与权力制衡必须协调一致，行政权限的下放必须与监督机制的建立同步进行。

改革开放以来，随着市场经济体制的建立，我国逐步与传统僵化的行政集权体制告别，形成了以下放权力为基本导向的行政体制改革，中央向地方放权，政府向社会和企业放权，以此调动地方与社会的积极性。

但与此同时，下放的权力被滥用的情况也相当严重，腐败现象呈急剧蔓延的趋势，正如江泽民指出的到了“惊人的程度”。

面对日益严重的权力失范现象，我们不可能以新的集权来解决权力下放之后出现的消极问题，况且集权体制本身也可能发生严重的权力失范。

解决权力失范问题的根本出路还在于监督，在于建立均衡的权力体制，保持管理权与监督权的相互平衡。

因此，以权力下放为主要标志的行政体制改革，必然提出一个相关的重大问题，即如何对下放的权力进行有效的监督。

（一）监督是一种普遍的权力现象，存在权力的地方，就会有权力的监督。

行政监督作为一种特殊的监督，其特殊性在它的政治性，在于其权力是政治权力。

而政治是国家的治理活动，因此，行政监督是与国家治理紧密联系在一起的。

行政监督在本质上是政治权力对政治权力的制约，作为一种普遍的政治现象，与政治权力的公共性有着密切的关系，反映了政治权力普遍存在的非公共运用倾向。

以国家存在为前提的政治权力是一种公共权力，尽管在不同的政治社会，政治权力的公共性所代表的利益范围有所不同，但首先都代表了统治阶级的共同利益。

人类是以过社会性生活为基本特征的，马克思在《资本论》中对这一特征作了精辟的阐释，“这是因为人即使不像亚里士多德说的那样，天生是政治动物，无论如何也天生是社会动物。

”人类生活的社会性，是由人类的生产劳动决定的。

人类劳动的分工合作大大提高了人类的整体能力，没有人类的分工合作，就不会有人类的文明，就不会有人类的进步。

人类的文明又把人紧紧地结合在一起，恩格斯曾分析道：“劳动的发展必然促使社会成员更紧密地互相结合起来，因为它使互相帮助和共同协作的场合增多了，并且使每个人都清楚地意识到这种共同协作的好处。

”而人类的共同劳动、公共的生活则必然需要公共权力进行组织协调，合理配置社会资源，维护公共秩序。

随着社会的发展，人类的生活、劳动之间的关系不断密切，客观上要求强化公共管理，使人类的劳动与生活在更加有序和更加有效的状态下发展。

这是人类文明发展的大趋势。

当然，在特殊时期，公共权力的设置超越了社会的客观要求，可能需要限制，但总的发展趋势是公共领域在不断扩张，公共关系在日益密切，与此相伴随的是公共权力的干预也越来越大。

因此，人类生活在政治权力的普遍支配之下，正如罗伯特·达尔所言：“无论一个人是否喜欢，实际上都不能完全置身于某种政治体系之外”，“政治是人类生存的一个无可避免的事实。

每个人都在某一时期以某种方式卷入某种政治体系”，“人类究竟是被炸成粉碎，还是将设计出能使自身得以生存的政治安排，现在正取决于政治和政治家们”。

今天，不管是政府导向的市场社会还是秩序导向的市场社会，政府都扮演着十分重要的角色。

像美国这样典型的自由市场经济社会，总统人选的更替，政府的政策的变动也都对整个国家乃至全世界都产生重大影响。

然而，根据人类的政治经验，公共权力具有普遍的被非公共运用倾向，孟德斯鸠对此有经典的论述，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。

有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。

”公共权力内在的变异倾向与公共权力的特性有关。

公共权力是组织集体劳动、协调公共生活的基本手段和工具。

“权力是特定主体将他的意志强加于他物，使之产生一种压力继而服从的能力”。

公共权力的行使往往导致利益的分配，对此，戴维·伊斯顿精辟地指出：权力具有对稀缺资源进行权威性分配的功能。

因此，在公共生活中，对利益的追逐往往转化为对公共权力的追逐，公共权力成为人们追逐利益的重要手段。

这种以利益为目的的权力追逐，必然伴随着公共权力的非公共运用，也就是政治腐败。

于是，出现了被称为公共悖论的普遍现象，以公共目标设置的公共权力却成了一些公职人员谋取私利的基本手段。

这种背离公共利益的腐败现象必然受到公共社会的抵制，因此，人类始终面临这样的选择，“赋予治理国家的人以巨大的权力是必要的，但是也是危险的”。

人类社会对腐败现象的遏制是永恒的课题，解决这一难题的基本途径正如孟德斯鸠所言：“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。

以权力制约权力是人类政治社会恒久的努力，现行各种行政监督制度就是长期历史实践的沉淀所凝聚的制度力量。

行政监督并不是民主社会的“专利”，在专制国家往往也有相当严密的至上而下的垂直监督系统。

不过，民主社会却必然要有行政监督，而且主要体现为横向的分权与制约，并成为民主政治的基本实现机制。

民主政治事实上确立了公民在国家政治生活中决定公共事务的权力，不过，具体从事公共事务管理的总是国家机关和居社会少数的国家公职人员。

国家机关和公职人员作为人民主权意志的外在表现方式和对象化产物，构成人民主权意志实现的社会性手段和工具。

但是，人民主权和意志一旦外化出来，国家机关和公职人员一旦产生，便有可能脱离人民的控制，存在着“同个人相对立而存在的异己性和独立性”。

于是，就必然产生一个十分严峻因而历来引起人们关注的问题，即公民如何保持对所委托的少数人和由他们组成的国家机构的控制和监督，防止权力的异化。

正是基于这种考虑，一系列与权力机关相分离、相制约的监督机关和监督机制不断出现并逐步趋于完善，这无疑是民主主体确保自身民主权利和“公意”贯彻的一种努力。

因此，建立完善的民主监督机制，确立严格的民主监督程序，通过各种形式的分权和制衡，使民主主体自始至终地能够控制自己转让的权力，保证大多数人公意的实现即最大限度地达到社会所提供的现实民主权利，也就构成了政治民主的最基本规定之一。

行政监督不仅是民主政治的要求，也是法治社会的必然诉求。

政治社会始终处于国家权力无限扩张与法治诉求不断强化的互动之中。

国家权力的无限扩张，表现为国家越来越多地干预完全可以由社会或公民自己去履行和完成的事情，或把国家权力深入到纯粹个人生活的私人领域。

国家权力无限扩张的直接后果是属于私人的权利和自由不断缩小，财产权和经济自由不断受到侵犯。

在这样的背景下，社会和公民要求加强法治的诉求也必然越来越强烈，以维护自己的民主权益和自由人权不受专制政权的践踏。

法治的核心问题是国家与社会的权力均衡和国家内部权力制约机制的设置，因此，法治与国家政治体制具有密切的关系。

从法治的政治原理来看，法治国家的政治体制应该具备两个基本条件：第一，政治统治模式应该是民主政制。

民主政制确立了社会和公民对国家进行行政监督的权力和机制。

第二，国家权力结构应该具有分立和相互制衡的关系。

分权制衡与法治在一定程度是相互重叠、互为因果的，国家权力的分立和制衡是国家实现权力自我约束的有效制度安排。

（二）行政监督作为权力之间的监控与制约关系，以不同形式体现在当代政治体制之中，随着民主政制的不断完善，行政监督作为实现民主政治的基本机制与民主政体结合在一起，在各种民主政治制度中得到表现。

民主政治为保障社会不同阶层的利益提供了平和调节的机制，在这方面行政监督发挥了重要的作用。

利益的冲突和斗争必然会转换为政治权力的斗争。

如果没有哪一方政治力量具有绝对的优势，政治权力就会出现分立和制衡的格局。

政治权力分立形成的权力制衡，是不同的阶级或利益集团分享权力，从而保障各自利益的政治安排。

在现实政治生活中，许多行政监督制度的构建不是来自政治理论，而是政治斗争和政治妥协的结果。

行政监督制度的形成，又为不同阶层利益的合理分享提供了制度保障。

行政监督首先反映在政治思想的监督。

政府政策体现了政府所坚持的基本政治思想，不同政治思想的分野，反映了不同政府各自利益的主张。

在一些西方发达国家，政治自由主义与政治保守主义两种政治思潮的共存，彼此批判和攻击，交替成为主导政府政策的政治思想。

这种不同政治思想并存的格局客观上起到互相调节，互相补充的作用。

在现代西方发达国家，偏激的、极端化的政治思想之所以难以成为主流政治思想，基本原因之一就出于此。

政治自由主义比较具有革新精神，强调改革、发展；而政治保守主义则强调政治的连续性，重视传统的价值，一般具有更大的政治惯性，代表稳定的力量。

没有保守主义的制衡，革新容易走过头；没有自由主义革新精神，保守力量将会阻碍社会的发展。

可见，政治自由主义与政治保守主义的并存，客观上起到彼此监督的作用，从而在政治思想上防止政府走向极端。

现代西方发达国家普遍建立的三权分立体制对于遏制专制，维护资产阶级民主发挥了重要的作用。

三权分立体制的实质是权力的监督，这种体制把国家权力划分为立法、行政、司法三个部分，并按照一定的均衡原则进行权力配置，使各个权力之间互相分立、彼此制约，防止任一权力的专制和滥用。

分权体制在西方各国尽管不尽相同，但强调权力之间的监督这一基本思想是共同的，三权分立体制使立法、行政和司法任一权力都难以完全主宰国家机器，从而达到防止专制的目的。

西方国家两党制或多党制的政党制度，客观上也发挥了行政监督作用。

西方国家的政党制度是一种竞争制度，这种竞争对于平民来说并不意味着充分的公平，但对政党本身来说是一种有力的外在制约。

要执政，必须要比其它政党取得更多的选票，要更取信于民，尽管目前西方国家各政党在公民中的信誉度普遍不高，但各党派都希望自己比其它政党获取更多选票的内在要求，促使他们努力防范错误，争取民众的支持。

因此，两党或多党的并存，政党之间的竞争，客观上起到监督制约作用。

由于当代政治一定上意义上都是政党政治，执政党主导着国家机器的运作，政党之间的行政监督，对于避免执政党对国家政策的误导具有重要意义。

西方的政党制度尽管并不适合于中国，但在西方政治生活中确实发挥了重要的监督制衡作用。

总而言之，在现代民主政治生活中，行政监督是一种普遍的现象。

行政监督的普遍性客观上反映了公共性的凸现，反映了非专制政治已愈来愈受到人们的重视，民主政治得到了普遍地支持。

（三）行政监督是政治体制的一个有机构成部分，同时，行政监督制度本身又是一个有机系统。

行政监督体制应该是发展的体制，要与政治体制改革保持动态的协合。

行政监督职能的规制要与政治体制的整体功能保持协调，离开了政治体制这一宏观的制度环境，就无法评价行政监督制度的合理性。

行政监督的合理性，要在行政监督与政治体制的交互作用中去把握。