公共权力制约与监督机制

【摘要】近年来，关于构建公共权力制约与监督机制的研究逐渐成为国内学术界研究的一个热点。公共权力在具体的行使过程中，会受到个人或集团利益的诱使，权力就可能出现异化现象，从而需要对公共权力进行制约和监督。本文从对公共权力概念的分析入手，对公共权力的制约与监督机制进行了研究。

【关键词】公共权力；制约；监督；综述

文章编号：issn1006―656x（2014）05-0360-01

公共权力是为实现公共利益，根据公众意志对社会公共生活进行组织、协调、控制的支配力量，其行使主体是执政党、政府以及承担公共管理职能的社会组织。公共权力是促进社会发展的必要手段，其运行的实质是对社会利益关系进行调整以实现公共利益。思想家孟德斯鸠则认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止”。列宁也曾明确指出，权力不受制约，必然导致无节制的堕落。在我国，尽管公共权力的基本属性已获得根本改造，但是，由于制度的缺失、人的自私性以及封建文化等多种因素的影响，仍然存在着公权私用、滥用和腐败等权力异化现象的出现。因而，加强对公共权力进行监督与制约十分必要的。权力制约与监督机制历来都是政治学研究的重点问题之一，进入到21世纪后，关于权力制约与监督机制的研究逐渐成为国内学术界研究的热点问题。

一、公共权力的概念

关于公共权力的概念，国内外有许多学者对此进行了认真的研究，并做出了各种不同的解说。一个比较常见的观点是：权力就是一个人或者一个组织迫使他人放弃自己的意志而实现某一目的的能力。公共权力也可以理解为公权利，是为管理公共事务而设定的。人类作为群居动物，需要组织起来适应自然环境，因而需要处理许多公共事务，也就需要一种凌驾于社会个体之上的公共权力。公共权力的使命是维护和促进私权。但公共权力自产生起，就与私权利不可避免地产生对抗，尽管对抗的范围、方式各不相同。而且这种对抗性是天然的，不可化解的。试图以公共权力基本目的公共性来否认或者掩盖其与私权利的对抗性是徒劳的。因为公共权力本源自私权利，是私权利的让渡；同时公共权力行使的方式主要体现为对私权利的限制。公共权力在具体的行使权力的过程中，受种种个人或小集团利益的诱使，权力就可能出现异化现象，产生腐败，寻租等行为，对私权利构成侵犯，从而需要对公共权力进行约束。

二、公共权力的权力制约与监督机制

权力的权力制约与监督机制，即以权力制约权力，其理论上的系统化始于孟德斯鸠，实际应用始于美国建国宪法。其基本原理是将国家权力一分为三，使其在分工的基础上互相制约。

在这一方面，涉及的主要问题就是如何科学配置权力，并使不同权力之间能够相互制约、相互监督。杨长青认为，要加强对权力的监督和制约，就“要适度分解权力.构建权力之间的制衡关系”，具体而言，他认为可以通过“分解‘一把手’过分集中的权力”、“限制领导干部兼职”、“理顺党委和政府的关系”、“正确处理地方党委和人大的关系”、“正确处理上下级关系”来使各种权力之间形成相互制约。同时他认为还应“建立垂直的监督领导体制”、“理顺纪检、监察和检察机关的工作关系”来“要强化专门监督机构的权威，以权力制约权力。“只有从权力内部对权力进行分解，并在此建立一个稳定的、相互制约的权力体系，以权力之间的关系来制约权力”才能有效地控制权力。“强化权力制约的关键是实现权力的合理分工和相互制约”。完善我国权力制约和监督体制，需要加强“人民代表大会制度下国家机构设置和权力制约监督”，加强“各级权力机关相互间的制约监督”、“国家权力机关对国家行政、审判、检察机关的制约监督”、“行政系统内部的制约监督”、“司法系统内部的制约监督”。吴振钧提

出要对权力进行横向和纵向的合理配置。要在横向上做好“党政合理分权”、“政企合理分权”、“政事合理分权”、“国家机关合理分权”四个方面的工作，同时也要在纵向上使“中央与地方的权限划分科学合理，运行有效”。

三、公共权力的法律制约与监督机制

在强调法律对权力的制约方面，杨长青认为“制约领导干部权力，从根本上说要靠法制。”“依法行政，用法律约束行政主体”、“完善预防和治理权力腐败的法律。加大法律制裁力度”和“建立和完善独立的司法体制”三种途径来加强法律对权力的制约。喻中强调行政诉讼在权力制约与监督中的重要作用，并提出了实现行政诉讼制约和监督行政权力的三种方案：提高行政诉讼级别的“小改”方案，由最高法院行政审判庭在各省、市、自治区设立“派出法庭”的“中改”方案，在最高人民法院之下设立相对独立的行政法院系统的“大改”方案。董长春认为“应当在以法律制度明确权力活动领域的基础上，完成对公共权力私人性的制约。”他针对制约权力提出了三点措施：“以法律明确权力的活动领域”、“以法律确定公共权力的边界”、“以责任制约权力”。以法律制约权力就是“制定严密的法律法规，规范权力的运作过程，控制官员的用权行为，作到依法行权，依法行政。”为了能够达到用法律控制权力的目的，他认为“要设置三道互相衔接的严密防线”，即“行为前的法律控制”、“行为过程中的法律控制”和“行为后的法律控制”。通过这三道防线，对权力进行法律上的制约。姜明安认为，“宪法只有得到有效实施，宪法确立的公民基本权利才能得到有效实现，宪法规定的国家权力分工与监督制约机制才能真正有效运作”。因此，在公民基本权利遭受其他任何个人、组织不法侵害之时，法院应以不违宪的具体法律进行裁判；当无此具体法律时，法院以宪法作为直接依据进行裁判，这是理之自然。”从法律的角度进行研究成为目前学者们研究权力制约与监督机制的一个重要视角。