中国农村土地制度及改革研究——法律与产权角度的解读

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缺 陷 ， 致 农 村 土地 所 有 权 在 法 律 规 定 和 实 际权 属 运用 中 的 不 导
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致性 。 在 农 地 所 有 权 实 际权 属 的 运 用 中 ， 级 政 府通 过 超 法 各 律 、甚 至 通 过 立 法 控 制 或 限 制 农 民 对 土 地 的 处 置 权 和 交 易 权 （ 所有权 的基本 内容 ） 属 ，而 实 际 上 瓜 分 了 土 地 所 有 权 的大 部 分 ， 上 级 政 府 比下 级 政 府 拥 有 更 大 的 处 置 权 ， 者 规 定 后 者 且 前 的实 际处 置 权 限 。川 正 是 由于 农 地 制 度 在 所 有 权 归 属 方 面 的法 律 缺 陷 ， 一 法 这 律 制 度 遭 致 众 多 学 者 的 批 判 。如 ： 其 仁 （ ９ ５ 指 出 ： 体 公 有 周 １９ ） 集 ７ Ｊ 制 既 不 是 “ 有 的 、 作 的私 有 产 权 ” 也 不 是 纯 粹 的 国 家 所 有 初 的 政策 设 计 产 生 显 著 的偏 差 。【 共 合 ，
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农 地 法律 制度 缺 陷及其 后 果
各市场经济 国家民法体系 中就没有 “ 集体所有制” 提法 ， 这是 因
为世 界 上 从 来 没 有 非 官 非 民的 “ 体 ” 如 果 是 老 百 姓 自 由结 成 集 ，
我国农地 法律制度 的缺 陷主要表 现在 所有权 、 使用权 和财 产 权 三个 层 面 的法 律 规 定 及 保 护 方 面 。 农 地 所 有 权 归 属 的 法 从 律规定来看 ， 其缺 陷主要 是 ： 法律条 文含糊 、 有权主体模 糊 、 所 法律 规 定 与 实 际权 属 不 一 致 。首 先 ， 所 有 权 主 体 所 指 “ 体 ” 对 集 的法律规定较 为含 糊。如在《 宪法》 ， 中 农村土地被笼统界定 为 归集 体经 济组织所 有 ， 《 在 民法通则 》 中界定为 乡（ ）行政村 镇 、 两级 ， 而在 《 农业 法》 土地管理法 》 和《 中则 指乡 （ ）村 或村 内 镇 、 农业集体经济组织 。 那么 ， 法律规定所指 的到底是“ 那个集体 ” 、 “ 什么组织代表集体 ？” 在法律上 明显存在着含糊 、 明确 。其 不 次 ， 集体 ” “ 的非人格化导 致所有权 主体模糊 ， 虽然有其 法律规 定 ， 又缺乏法律 意义上 的资格 。 但 按法律规定 ，村民委员会 ” “ 是 个 多 功 能 的社 区 自治 组 织 ， 不 具 备作 为 产 权 主 体 的 法 人 资 并 格 ，农 民经济组织 ” “ 又是非单一 的、 多种形式 的 ， 现实 中只能找 到 所 谓 集 体 的 成 员 ， 没 有 对 应 的惟 一 “ 织 ” 所 以农 村 土 地 并 组 ， 存 在 着 所 有 权 主 体 缺 位 的 问题 。 再 次 ， 于存 在 上 述 意 义 上 的 由
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中国农 村 土 地 制 度及 改革 研 究
法律 与产 权 角度 的解 读
柳 建 平
（ 西北师 范大学 经济管理 学院， 肃 兰州 ７ ０ ７ ） 甘 ３０ ０
【 摘 要 】 一个 法律 “ 所有 权” 存在重大缺 陷的制度 ， 必然 导致在其框 架下 的其它正 式制度 难 以 自洽， 也使 得法 律规定下 的产权制度难 以发挥其激励约束功能 ， 这正是 当代 中国农地制度 １题 的核 心。文章 围绕这 一主题 ， 当代 中 ＇ ７ 就
的民间性集体 ， 那还 是私有制 。 从农地使用权 的法律规定及保 护来看 ， 由于农地所 有权存 在 的缺 陷， 使得实际上存在 的多元 主体都会利 用其所拥有的支 配权 ， 行使权能 ， 谋取 收益 ， 因而使得农 民的农地使用权始终处 于不稳定的状态。虽然相关 法律赋 予了土地承包经 营权人依法 对其承包经营 的耕地 、 林地 、 草地等享有 占有 、 使用和收益的权 利， 并依法 有权 将土地承包经营权采取转包 、 互换 、 转让 等方式 流转 ，但这些法律规定 的权利在现 实中却难以得到有效保护 。 权利通 常需通过交易产生 ， 国家所起的作用至多在 于为权利 界 定 制 定 规 则 和提 供 保 护 。 我 国社 会 权 利 结 构 却 不 是 通 过市 场 但 交 易形成 的 ， 而是 由国家计 划制造 的 ， 映在农地 制度 的执行 反 中就是 “ 土地权利被土地 权力 替代 ” 【 。５ ｊ 以基层权力机构 （ 村 ） 乡、 为例 ， 虽然我们通常认为 “ 集体所有权 ” 是抽象的 、 虚拟的 ， 但在 现实 中它又是确 实的“ 集体所有权 ” 代表 ， 并且政治权力结构使 乡村干部成为农村土地所有权的人格 化主体。我国关于农村土 地一 系列 法律 、 政策都 要通过 乡村干部来 落实 ， 而国家监督乡 村 干 部 正 确 执 行 法 律 的成 本极 高 ， 得 干部 拥 有 实 际 的 土 地 控 使 制 权 力 。同时 由于 农 村 集 体 经 济 组织 或 乡村 干 部 都 有 着 不 同 于 农 民整 体 的 利 益 要 求 ， 般 倾 向于 直 接 控 制 相 当数 量 的农 地 。６ 一 ［ １ 总之 ， 假如 国家在将农地产权赋予农户 的过程 中缺乏 直接 有效 的 手 段 ， 过 多 地依 赖 于 国家 与 农 户 以外 其 他 农 地 利 益 集 团 的 或 力量 ， 那么 ， 这些利益 集 团将使 农地产权 制度 的实施 后果 与最
国农 地 法 律 和 产 权 制 度 中存 在 的 主 要 缺 陷及 后 果 进 行 了分 析 ，也 试 图 从 这 一 角 度 解 释 当代 中 国农 村 土 地 制度 现 状 及
改革 困境。 【 键 词 】 农地制度 ； 关 法律； 产权
【 中图分类号 】 ９２ ；３１ Ｄ ２． Ｆ２ ． ３ １章编号 】 ０４２６ （０ １１—０８０ １０—７８２１ ） ００ —２ ０
实 我 国农 地 法 律 及 产 权 制 度 问 题 一 直 是 农 村 土 地 制 度 改 革 权 ， 际上成 为由国家控制但 由集体来承受其控制结果 的一种 农村社会制度安排 。 】 口 高富平（０ １认 为 ， ２０ ） 由传统计划体 制演变 的核心问题 。自 １８ ９ ４年《 宪法 》 规定“ 农村土地归集体经济组织 而来的两种公有制归属形式不是 民法上 的所 有权 ， 因为它不能 所有 ” 以来 ， 于这 一 宪 法 式 原 则 规 定 本 身 所 带 有 的先 天 性 缺 由 直接进入市场进行交易 ， 只具有界定土地归属 于两个抽象群体 陷及长期 固化 ， 使得相关 的农地法 律制 度变革只能困于这一框 “ 民 和农 民集 体 ” 作 用 。 Ｊ 晖在 比较 中外 民法 制 度 后 指 出 ： 全 的 Ｂ 秦 架 ， 革 难 以有 实 质 性 突 破 。 改