城市土地集约利用内涵界定及评价指标体系设计

加快发展，中 心城区面积从 １９９５ 年的 １４．４ 平方公里扩大 至现在 ３０ 余平 方公里，人口 从不到 ２０ 万增 加到 ３６ 万。城 市发展之快，
的基础上，对该潜力区内土地的投入和产 对于没有国家 出进行分析和评价；微观层次的评价则完 重点扶持的县
全是对某一地块进行利用强度方面的评 价，主要从影响地块合理容积率高低的因 素入手，测算地块合理的可允许最大容积
点，即边际收益等于边际产出时，经营者 （尤其邻近土地）的集约利用没有直接和
将不会追加投入，这一临界点就是土地利 明显的影响，但城市中，由于人口、产业
用的集约边界，达到了集约边界的土地利 等的高度聚集，土地性质必然发生分化，
用称之为理论上的集约利用，反之，未达 个别土地的集约利用程度直接影响到其它
到集约边界的土地利用称之为理论上的粗 土地的利用方向和能否集约。大量事实表
１ 城市土地集约利用内涵界定
城市土地集约利用的概念是从农业土 地集约利用借鉴而来，其基本涵义就是指 在土地上增加投入，以获得土地的最高报 酬。一般用单位面积土地上的资本和劳动 投入量来衡量土地与资本、劳动的结合程 度，即土地利用的集约度。由于土地利用 报酬递减规律的作用，土地利用集约度的 提高是有限度的，理论上，当对土地连续 投入资本和劳动力达到经济上的报酬递减
其次从城市综合功能及城市土地利用 效益整体性出发，以市场化、现代化、可 持续发展为目标设计相应的评价指标，这 些指标虽然不直接反映土地利用的投入产 出效益，但是实现城市土地集约利用必须 克服的因素，一般将这些因素称之为土地 集约利用约束程度或合理利用程度因素。 基于前面的分析，合理利用程度因素主要 包括土地资源配置机制、土地利用结构和 布局、生态环境、城市拥挤状况等因素。
共性主要包括两个方面：一是评价指标体 人。特别是“九 系应与不同城市土地集约利用潜力评价的 五”期间，城市
各个层次的空间范围相对应，由于影响各 个层次土地集约利用的主要因素有所差 异，评价的侧重点也就有所差别，其评价 指标体系亦繁简不同。对于总体评价而 言，既涉及城市发展的区域分异趋势和扩 张潜力，也与城市土地功能的区域分工、 用地结构有关，当然还包括对土地的投入 能力和产出效益；地块组合分布构成的潜 力区的评价则主要是在用地结构合理与否
２ 城市土地集约利用潜力评价 指标体系设计的基本思路
城市土地集约利用潜力评价指标体系 设计的基本思路是以城市土地集约利用内 涵界定为基础，以市场化、现代化、可持 续发展为目标，以合理、合法、高效为出 发点。指标体系一方面要反映城市土地集 约利用的共性，另一方面要体现不同城市 土地利用的特征。城市设计的指标体系的
约状况进行衡量或评价。更由于城市土地 整体必须在合理布局、优化用地结构的前
利用效果的整体性，某宗地的高强度投入 提下，通过增加存量土地投入、改善经营
或产出，可能是以其它宗地的低强度投入 管理等途径，不断提高土地的使用效率。
或产出为代价的。因此，城市土地集约利
城市具有多种社会、经济功能，土地
用内涵远较农业土地集约利用丰富而复 集约利用不能简单地局限于经济投入和产
用理解为土地投入强度以及土地的深度利 地集约利用也才真正具有实际的意义。于
用与精细利用，抓住了问题的本质，这是 是，可将该概念定义如下： 城市土地集约
土地集约利用的基本含义。
利用是在特定时段中、特定区域内的一个
但对于城市而言，其与农村及农用土 动态的、相对的概念。它是指现期条件下，
地的一个极大区别在于城市是一个整体。 在满足城市发展适度规模、使城市获得最
级市而言，无 疑是一个奇迹。
率。即指标体系应分别根据城市总体、潜 ３ ． ２ 义乌城
力区和地块三个不同空间层次土地集约利 市 土 地 利 用
用特征进行设计。二是评价指标体系应与 特 征
集约利用的内涵保持一致，但对于不同层
与其它城
次空间范围的评价，三个方面指标选择的 市比较，义乌
侧重点有所不同，如城市土地总体评价的 指标体系应比较全面，潜力评价的指标体 系应着重反映土地的投入与产出方面，如 土地利用率、土地生产率等经济效益的指 标，而地块评价指标体系重点应是反映集 约利用程度方面的指标。
管理等途径，来不断提高城市土地的使用 效率，并取得良好的经济、社会和生态环 境效益。
３．１ 义乌市概况 义乌市位于浙江省中部，金衢盆地东
部。现有户籍人口 ６６．８ 万人，其中非农业
地利用往往超过规划控制指标，导致土地 过度利用趋势明显。②商品市场发展是义 乌城市扩展的主要动力。专业市场经历了 从第一代湖清门（１９８２），第二代新马路
２００２ 第 １ 期 47
浙江国土资源
程、房地产价格水平、宾馆入住率等。
３．３ 义乌市城市土地集约利用潜力 评价指标体系设计
城市土地集约利用程度在不同的空间 层次上，参照的背景是不一样的，其成果 的应用对象与技术方法也不尽相同。城市 土地利用一般包括三个空间层次，即单个 地块的土地利用、若干地块所构成的均质 区域即所谓潜力区的土地利用以及城市总 体的土地利用，因此，在不同的地域范围 评价城市土地集约利用潜力时，应针对空 间尺度的差异，即城市建成区、潜力区和 地块三个不同的空间层次，选择相应的评 价方法和设计相应的评价指标。
放利用。
明，如果城市布局和用地结构不合理，在
城市土地利用由于城市功能的多样 城市建设中，即使投入再多，容积率和使
性，土地利用价值或效果很多方面不是经 用强度再高，也不仅不能达到最佳的利用
济指标所能衡量的，也就是说其集约度很 效果，甚至会出现负效应。因此，城市土
难简单地采用经济投入产出指标对土地集 地集约利用第二个层面的涵义，就是城市
浙江国土资源
城市土地集约利用
内涵界定及评价指标体系设计
义乌市国土资源局 龚义 吴小平 浙江大学城市与区域发展研究所 欧阳安蛟
我国人多地少、耕地后备资源不足， 但长期以来，我国城市建设用地粗放经 营，土地利用强度小，土地利用效率低，据 抽样调查，全国城市平均容积率只有０．３。 随着我国经济快速发展及城市化、工业化 进程的加快，对城市建设用地的需求将大 大增加，各类建设用地需求将给城市土地 供应及落实我国耕地总量动态平衡的目标 带来很大压力，仅靠新增用地发展城市建 设难度很大。因此，改变我国目前城市土 地粗放开发经营管理模式，促进城市由外 延扩展与内涵挖潜相结合的方向发展，是 解决我国当前城市化进程中，对建设用地 需求及土地供应不足矛盾的基本途径。开 展城市土地集约利用潜力评价是达到上述 目标、制定相关政策和措施的基础。城市 土地集约利用潜力评价是一项复杂的系统 工程，限于篇幅，本文就城市土地集约利 用内涵及评价指标体系设计进行研究。
杂。迄今为止，中外学者对于城市土地集 出效益提高，还应综合体现社会、环境效
约利用的概念和内涵尚未达成共识。我们 益，在追求经济效益的同时，实现经济、
认为城市土地集约利用至少应包括４个层 社会、生态环境效益的统一。
面的涵义：
城市土地利用是一个动态的过程，土
狭义的，即与农业土地集约利用含义 地的集约利用应充分考虑城市现代化过程
个别农用土地的集约利用程度对其它土地 大规模效益和集聚效益的基础上，以城市
46 ２００２ 第 １ 期
方 法 研 究 ／Method Study
合理布局、优化用地结构和可持续发展为
以浙江省义乌市为例，分析具体城市 于规划控制不严、土地供求矛盾过于尖锐
前提，通过增加存量土地投入、改善经营 土地集约利用潜力评价指标体系建立。 等方面的问题，在经济利益的驱动下，土
厚，土地需求量大，土地需求量远远超出 土地计划供应指标，历次城市规划预期发 展规模均被大幅度突破。特别是１９９７年修 编的城市总体规划，规划２０１０年的用地和 人口规模指标２０００年即基本实现，土地供 求矛盾尖锐，导致土地价格水平高及土地 的过度利用。因此，义乌市城市土地集约 利用潜力评价指标体系设计应充分体现这 些特征，设计相应的指标如土地市场化进
３ 研究实例
市土地利用的独特性主要表现在四个方 面：①土地资源配置市场化程度高，市场 机制在土地资源配置过程中发挥了主要作 用。根据南开大学“中国经济体制市场化 进程研究”提供的房地产市场化判别指标 的标准，义乌市土地市场化程度已达到 １００％ 。城区的低度或不符合用地结构的 土地在市场机制作用下不断得到调整，向 集约利用方向发展趋势明显。另一方面由
（１９８４），第三代城中路（１９８６），第四代 篁园路（１９９２），第五代宾王市场（１９９５） 的发展，城区的扩展与市场的兴迁紧密相 关，并促进城市中心形成，目前已形成的 城市中心均是在小商品市场发展的基础上 形成的。③义乌小商品市场是全国交易额 最大的市场，具有全国意义，城市的流动 人口和暂住人口比例高。④民间资本雄
第三，从土地集约利用动态发展趋势 出发设计对应的指标体系。反映土地集约 利用动态发展趋势的指标一般包括城市人 口与用地弹性系数、固定资产投入与用地 弹性系数、基础设施投入与用地弹性系数 等方面。但考虑到数据获得的可行性，本 次义乌市城市土地集约利用潜力评价，只 选择城市人口与用地弹性系数指标作为土 地集约利用动态发展趋势的评价指标（见 表 １）。
人口１３．４万人，外来常驻和暂住人口比重 大，按第五次人口普查口径汇总则总人口 为 ９１．３ 万人。改革开放以来，义乌经济发 展迅速，１９９５ 年跻身“中国经济百强县 （市）”行列，是全国闻名的商贸名城。
义乌城市化进程迅速，８０ 年代初，义 乌建成区面积不到 ３平方公里，城区人口 不到 ３ 万人，发展到目前建成区面积 ３０余 平方公里，城 区人口 ３ ６ 万
３．３．１ 宏观层次总体评价指标体系设计
宏观层次以整个城市作为评价对象， 侧重从土地资源的开发利用程度，城市用 地布局和用地结构的合理性等方面，评价 建成区内土地总体的使用效率和潜力。义 乌市城市土地集约利用潜力总体评价指标 体系按以下思路和步骤进行设计：
首先，从土地集约利用的本意出发， 即土地投入强度和产出效率设计相应的评 价指标。这些指标可以分为三个方面：一 是土地开发资金投入的强度，可选择的指 标包括固定资产投入、基础设施投入及不 同行业的投入指标。二是土地利用经济产 出效率指标，土地经济产出指标包括两个 方面，一是土地直接开发的效益指标，如 各类用地开发的土地价格及房地产价格， 商业最优区域房地产价格、住宅最优区域 房地产价格、工业出让价格增值收益率； 二是土地作为其它产业经营的经济效益指 标，如单位面积工业产值等。综合考虑本 次义乌市城市土地集约利用潜力评价，土 地利用经济产出选择单位面积工业产值、 单位面积商品零售额、涉外宾馆入住率等 指标进行评价。三是土地利用强度指标， 这些指标包括容积率、人口密度、人均用 地、土地闲置率及商品房空置率等指标， 这些指标除人口密度、人均用地是两个互 相可以替代的指标外，其它指标分别从不 同角度反映土地集约利用潜力。
３．３．２ 中观层次潜力区评价指标体系设计 中观层次以城市功能区（片）为对象，
侧重从城市用地的功能差异——居住区、 工业区、商业服务区，评价不同潜力区土
ຫໍສະໝຸດ Baidu
地的使用效率和潜力。中观层次潜力区评 价指标体系设计，侧重于集约利用程度的 指标，且这些指标对于具体区域应有针对 性。所谓针对性有两方面的涵义：第一，选 择的指标只反映具体潜力区的土地集约利 用状况，指标参数也仅指具体潜力区的情 况，一些影响全市集约利用整体状况的土 地利用结构、土地资源配置机制等因素， 在总体评价指标体系中已得到体现，潜力 区评价不再考虑。第二，对于商业、住宅、 工业等不同类型功能区，反映土地集约利 用状况的指标应有所不同，评价指标体系 分商业、住宅、工业等不同类型分别设计 指标体系。
一致，通过对城市内部各个地块单位土地 功能的扩展，考虑土地集约利用的动态发
面积上多投放活劳动和物化劳动，来提高 展趋势。 只有上述４个层面的涵义同时包
土地利用率和产出率，提高土地的经济功 容在城市土地集约利用的过程中，才能真
能和负荷能力，力争获得单位土地面积上 正充分提高城市土地的使用效益，真正充
的最大收益。应该说，将城市土地集约利 分发挥城市在各方面的中心作用，城市土