论服务型政府的公共财政制度建设

论服务型政府的公共财政制度建设肖陆军【专题名称】体制改革【专题号】MF1【复印期号】2008年07期【原文出处】《改革与战略》(南宁)2008年4期第10～13页【作者简介】肖陆军，重庆师范大学政治与社会学院。

(重庆 400047)【内容提要】努力建设服务型政府是我国政府近期确立的政府改革目标。

服务型政府的成功建设始终离不开公共财政制度作保障。

必须加快以公共化为取向的财政体制变革，改革公共收入制度、公共支出制度，并逐步理顺公共服务供给中各级政府财权事权划分。

公共财政建设是服务型政府的经济基础，如果没有公共财政提供资金保证，服务型政府只会是空中楼阁。

要成功构建公共财政，必须实现两个转变。

其一，财政收支运作的立足点要由主要着眼于国有制经济单位的需要扩展至着眼于满足整个社会的公共需要；其二，财政收支效益覆盖面要由基本限于城市里的企业与居民延伸至包括城市和农村在内的所有企业与居民（中国社科院财贸所课题组，2006）。

服务型政府的成功建设始终离不开公共财政制度作保障，必须加快以公共化为取向的财政制度变革，改革公共收入制度、调整公共支出制度，并逐步理顺公共服务供给中各级政府财权事权划分。

一、改革公共收入制度服务型政府要充分履行职能，必然要以充裕的财政能力为后盾。

所谓政府的财政能力是指政府以公共权力为基础筹集财力，提供公共物品以满足区域内公民的公共需要，稳定国民经济，合理进行再分配的能力的总和。

政府的财政能力是一个系统群集结构，其中提供公共物品的财政汲取能力是其核心所在（中国社科院财贸所课题组，2006）。

只有在财政能力得到稳步提高的情况下，政府才有充足的财力补偿改革过程中利益受损群体或生活处于不利境地的绝对贫困群体，缩小地区之间、城乡之间、不同阶层之间的经济差距；同时也才能够增大对军队、执法机关和司法机关的投入，提高人员素质，改进装备，提高专业化、信息化水平，增强应对突发事件的能力，有效遏制危机事件的扩大。

从理论上说，理想的税收负担应该体现以下四个基本要求：一是政府的税收收入水平应满足政府行使其基本职能的需要以及其规模适度增长的需要；二是有利于保持和促进经济的适度增长与社会发展；三是税收水平应与社会经济的承受能力相匹配；四是税收的增长应与经济与投资的增长相适应（中国社科院财贸所课题组，2006）。

我国目前实行的是分税制财政管理体制，即根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央与地方共享税。

党的十六届三中全会提出要按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则稳步推进税制改革。

依据中央政府对地方政府财政进行控制的核心原理，中央政府作为全国性的政府应该掌握国家财政的总体支配权，从而保证中央政府应有的权威和地位。

由此，作为一个统一的多民族国家，我国税制改革的目标模式应是中央集权下的地方分权，遵循“集权为主、适度分权为辅”的原则。

即中央政府应该控制国家财政收入的大部分，并以此形成地方在财政上对中央的倚赖和中央能有效地协调和指挥地方的政府间关系。

1.适度提高财政收入的“两个比重”，即财政收入占GDP的比重和中央财政收入占国家财政总收入的比重。

从公共收入方面看，目前我国财政收入的“两个比重”仍然偏低。

1994年我国实行分税制改革后，财政收入“两个比重”下降的局面开始得到扭转，但总体水平仍然偏低。

2000年我国首次提出财政改革的目标是建立与社会主义市场经济相适应的公共财政。

2002年我国财政收入占GDP的比重为18％，远未达到发展中国家25％的平均水平，离发达国家45％的平均水平差得更远。

中央财政收入占国家财政总收入的比重也低于多数国家60％的水平，不利于中央政府宏观经济调控能力和转移支付能力的充分发挥。

今后随着社会经济的发展，我国财政收入占GDP的比重要不断提高，争取达到发展中国家25％～35％的水平，同时将中央财政收入占总财政收入的比重逐步提高到60％以上（李军鹏，2004）。

2.增加国民经济总量，扩大税基。

一般说来，提升国家财政能力有三种基本途径：增加征税的基数，提高税率，改革税收体制。

但显然如果采取后两种途径都会造成对现存经济秩序的冲击，对社会稳定产生不确定性的影响。

而通过国家经济总量的增加从而扩大征税的基数，则是在不改变既有格局的情况下提高政府财政能力的有效途径，因而也是增加税收最为基本的途径（胡鞍钢、王磊，2006）。

3.合理确定税收负担。

世界银行的一份调查资料显示，一国的税收负担率与该国的人均GDP水平成正相关关系：人均GDP在10000美元以上的高收入国家，最佳的税收负担率应为30％左右；人均GDP在2000美元以上的中等收入国家，最佳的税收负担率应为23％左右；人均GDP在750美元左右的偏低收入国家，最佳的税收负担率应为20％左右；人均GDP在260美元以下的低收入国家，最佳的税收负担率应为13％左右。

目前我国的税收负担基本稳定在16％左右，属于低税负国家。

究其原因，主要是因为我国经济发展水平低于发达国家，赖以课税的基础比较薄弱，税源不丰厚，国民的税收负担能力低，加上我国还没有推行社会保障税，所以我国的税收负担率大大低于发达国家。

可以预见，随着经济的发展和国民收入水平的提高，必将适度调整税率，确定新的税收负担（中国社科院财贸所课题组，2006）。

4.加大增收力度，适时开征新税种。

党的十六届三中全会提出要建立统一的、公平的、强制性税收系统，建立和完善旨在调节居民收入分配、控制贫富差距悬殊的个人所得税征收制度，开征统一的、强制性的社会保障税，同时在时机成熟时开征遗产税、财产税。

在发达市场经济国家，个人所得税和社会保障税占税收总收入的比重至少在40％，有些国家高达60％。

二战后，西方发达国家政府社会福利开支的增加主要是源于个人所得税和社会保障薪金税在税收总收入中比重的提高。

我国个人所得税占税收总额的比重大大低于发达国家的水平，而且也低于发展中国家的10％～20％水平。

因此，在依法加大增收力度的同时，在条件成熟时开征新税种，重点是增加个人所得税和社会保障税占税收总收入的比重。

二、改革公共支出制度众所周知，公共支出是财政功能的主要体现。

在现代国家，公共支出的主要功能应该是弥补市场失灵，组织提供公共产品，满足社会公共需要。

我国政府公共支出在传统管制型政府模式下具有浓厚的生产投资型财政特点。

公共支出被大量地运用于政府没有比较优势的用途上，过多地进入了那些本应由市场力量发挥主要作用的竞争性和盈利性经济领域。

以2001年为例，当年我国经济建设支出仍占公共支出的34.24％，非民生型公共支出如国防、法律与司法服务、行政管理费等增长过快，而民生型公共支出如义务教育、医疗保健、最低收入保障等方面的支出却很不足。

要实现服务型政府的目标，必须调整和优化公共支出结构，把稀缺的公共财政资源优先用于农村发展、基础教育、基本医疗保障、社会安全网、公共卫生、扩大就业以及其他具有比较优势的用途上（李军鹏，2004）。

当前尤其要注意抓好以下几个环节。

1.增加对农村公共服务的投入，建设社会主义新农村。

我国过去长期实行的城乡分割的“二元”发展模式和体制，以及与此相联系的优先发展城市、优先发展工业的倾斜性发展战略和政策，形成了城市和乡村不均衡、工业与农业不均衡的格局。

建设社会主义新农村是建设服务型政府的重要内容，也是我国现代化进程中的重大历史任务。

加快建立覆盖广大农村的公共财政制度是推动公共服务改革发展的重要举措。

今后，要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，坚持因地制宜，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。

各级政府要贯彻中央对农业和农民实行“多予少取放活”的政策，按照“存量适度调整、增量重点倾斜”的原则，不断加大各级政府对农业和农村增加投入的力度，逐步建立以工促农、以城带乡的长效机制。

扩大公共财政覆盖农村的范围，确保财政用于“三农”投入的增量高于上年。

新增教育、卫生、文化财政指出主要用于农村。

中央和地方各级政府基础设施建设投资的重点要放在农业和农村。

当前，政府增加对农业和农村投入的内容主要包括：扩大对农村地区道路、水利、电网、通讯等基础设施的投资；增加对农村义务教育、科学研究、公共卫生的投入力度；支持建立新型农村合作医疗制度，保障农民大病医疗统筹，解决农民“看病难、看病贵”的问题；根据当地最低生活水准和政府财力，建立相应的农村最低生活保障线；以直补方式给粮食主产区农民增加收入；政府对政策性农业保险项目提高补贴，间接给予保险支持，等等。

2.明确中央政府和省级政府在义务教育投资中的主体地位。

理论上，义务教育这种纯公共产品应当由政府特别是中央政府免费举办，强制国民消费。

改革开放以来，尤其是1986年我国《中华人民共和国义务教育法》颁布之后，我国实行分散管理的教育投资体制，义务教育投资主要由县乡地方政府财政提供，在这种体制下，那些经济不发达、贫困落后地区的地方财政本已是“赤字财政”、“吃饭财政”，很难保证义务教育经费的足额拨付，其义务教育效果可想而知。

国际经验表明，虽然各国财政体制差异较大，但大部分国家在基础教育的公共投资中均选择了集中或相对集中的模式。

中央和省级政府财力较强，提高中央和省级财政的转移支付力度成为一种当然选择（张勤，2006）。

令人欣慰的是，2006年6月29日，十届全国人大常委会第二十二次会议新修订的《中华人民共和国义务教育法》不但明确了义务教育的公益性、统一性和义务性，而且明确规定，从2007年春季开始实施新的义务教育经费保障新机制。

为了加快发展农村义务教育，该法律规定将按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，构建农村义务教育经费保障机制。

3.加大政府支持力度，完善社会保障体系。

建立健全与经济社会发展水平相适应的社会保障体系是服务型政府的重要职能。

首先，政府应该通过多种渠道积极筹措资金，解决社保基金缺口问题。

例如：调整财政支出结构，提高社会保障支出在财政支出中的比重，建立稳定的财政拨款机制；通过国有股减持、资产置换、土地拍卖等方式变现部分国有资产，补偿养老金的不足；通过征收特种消费税、遗产税或划拨部分个人所得税等方式筹资，补充养老保险基金；通过发行特种国债、彩票等方式筹集资金；由政府发放认可养老债券，解决养老保险历史债务等等。

其次，为了实现社会公平，均衡企业负担，降低征收成本，应在条件成熟时尽早开征社会保障税。

再次，应在总结辽宁等地社会保障体系改革试点经验的基础上，加快全国社会保障法制体系建设，增强居民对社会保障的信心，弱化消费方面的谨慎性预期心理。

应将社会保障基金纳入国家预算管理，编制社会保障预算。

目前中央财政迫切要做的，一是建立健全“三条保障线”制度，保障国有企业下岗职工的基本生活，保障失业人员和城市居民的最低生活；二是扩大社会保障覆盖面，有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度，逐步建立覆盖所有城乡的社会保障体系。