三级课程管理体制下国家与地方课程权力的博弈

三级课程管理体制下国家与地方课程权力的博弈现代教育管理·2009年第11期作者简介：樊亚峤（1983-），女，四川成都人，西南大学教育学院博士生，研究方向：课程与教学论。

摘要：随着我国三级课程管理体制的实行，国家与地方的教育行政部门之间将产生课程权力博弈的现象。

这两级行政主体之间课程权力博弈的内容主要体现在课程决策权、课程管理权和教材编写审定权三个方面，而双方课程权力博弈的特征则可以描述为强制性、层次性和不均衡性等。

关键词：课程管理；课程权力；博弈中图分类号：G 423.06文献标识码：A文章编号：1674－5485（2009）11－0085－04樊亚峤（西南大学，重庆400715）当前，我国基础教育采用了三级课程管理体制。

国家制定课程发展总体规划随着三级课程管理体制的推行，课程权力逐级下放，国家与地方的教育行政部门之间就必然会产生关于课程权力的博弈，其利益关系构成了两者之间博弈关系的核心内容，而双方权力最大化的追求过程正是一个权力和利益博弈的过程。

一、国家与地方课程权力博弈的表现形式（一）课程决策权的博弈课程决策权是一切课程活动的起点，是课程领域最重要的权力。

在世界范围内来说，课程的决策权主要分为三种类型：行政型，主要采用自上而下模式来进行课程决策；草根型，采用由下而上方式，由各地教师团体或地方教育机关决定或改变课程，其变动性较大，在课程权力上地方拥有较大的自主权；示范型，既依循中央教育行政部门的要求，又能广采专家、学者、教师、家长等的意见，并将课程研究成果先做示范性试用及修订，通过充分的实验研究，然后普遍实施。

［1］在现行三级课程管理体制下，我们采用的是非典型的示范型课程决策模式，之所以说它是非典型的，是因为在典型的示范型课程决策模式中，由于地方或学校被赋予了更大的课程决策权，因此国家与地方在此权力上的博弈是不明显的，或者说并没有真正凸显出来。

而在我国，三级课程管理体制实际上是一种中央集权和地方分权的结合产物，是行政型课程决策模式与示范型课程决策模式的混合。

所以，国家与地方教育行政部门在课程决策权上的博弈就始终存在。

具体而言，在三级课程管理体制下，作为权力主体的国家和地方两级随着环境和内部条件的变化，往往都会产生变更权力内涵和大小的需要。

这明显地体现为课程决策权力运作的非规范性，例如，国家所颁布的课程政策是一种具有普适性的基本要求，其本身并没有具体的课程实施规则，而地方则往往会根据本地区的实际情况，对国家的课程政策进行“增补”或者一定程度上的“偷换”，目的则是通过对政策的细化和解读，来取其所需、弃其无用。

［2］在这个过程中，双方的博弈行为是相互依存的，双方在冲突或者合作后所实现的损益得失的结果亦是相互依存的。

（二）课程管理权的博弈应该指出，并不是在分权课程管理体制下才需要课程的分级管理，我国传统的中央集权课程管理体制也需要对各级课程行政主体的权责做出相应界定的。

但是，由于原来的课程开发实行集权模式，地方和学校只是被赋予了执行权，因而还没有真正出现课程管理权的博弈问题，即使是在某些问题的处理和解决上有权力博弈的倾向，也只是以“隐形权力博弈”的方式存在和进行。

课程管理权包括课程审查权、课程选择权、课程实施权以及课程评价权等几个方面，而课程管理模式则是课程管理权的具体体现。

一般而言，从课程管理实践形态上看，课程管理模式主要有四种：复制导向、考试导向、目标85··导向和发展导向。

在这四种课程管理模式中，复制导向无疑是集权型课程管理的典型体现，发展导向则是一种完全自主式的课程管理模式，当然发展导向模式往往也只占学校课程的一定比例，而目标导向则是现在分权式课程管理模式的代表。

目标导向课程管理模式中，中央或地方教育主管部门只负责确立基础教育课程计划和课程目标，对于其它课程管理环节，诸如教材开发与选择、教学方式与渠道等均由地方或学校自主决策。

这种模式类似于企业目标管理，它或者由上级单独制定或者上下级共同商定目标，由下级自主决定达成目标的手段。

虽然，在新的课程管理体制中国家明确了各级管理主体的权责，但是各级课程管理主体在履行这些课程责权时仍不能与国家的要求完全一致。

并且，我国几千年来的文化传统及现行的政治体制还有中央集权管理本身所具有的优点，决定了我国课程管理体制不可能完全走向类似美国的分权制。

［3］因此，课程管理权力的博弈问题也就必然会产生。

（三）课程教材编写审定权的博弈所谓课程教材编写审定权是指对课程教材编写及其成果进行审定的权力。

进一步而言，由于在现实的课程政策中，地方没有课程计划、课程标准选择的余地，因而课程教材的编写审定权就主要是指其中的教材编写审定权。

关于教材的编写与审定，教育部早在2001年6月7日就发布了《中小学教材编写审定管理暂行办法》（以下简称《办法》），其中规定了教材的编写与审定，实行国务院教育行政部门和省级教育行政部门两级管理，同时还规定教材在规定时间编写完成后，送相应教材审定机构初审，教材初审通过后，还要在400个班或2万名学生范围内进行试验。

并且，《办法》第十八条和第十九条中还分别规定了成立全国中小学教材审定委员会，负责国家课程教材的审定，以及跨省（自治区、直辖市）使用的地方课程教材的审定，各省（自治区、直辖市）教育行政部门也要成立省级中小学教材审定委员会，负责地方课程教材的初审和审定。

国家对中央与地方两级在教材编写与审定上所做出的如此权责分明的规定，其本身就是博弈的一种体现。

它实际体现了一种动态博弈过程，在此博弈过程中作为博弈一方的国家教育行政部门首先采用了强制性的占优策略，作为博弈另一方的地方教育行政部门在参与行动和制定决策时已经知晓前者的行为，并且在此基础上与前者达成共识，并思考自己的策略。

此外，教材编写审定权不仅是为了保证教材的质量，同时也是确保教材选择正常秩序的必要手段。

我国人口众多，义务教育阶段学生人数也多，因此义务教育教科书实际上构成了一个巨大的市场，具有着极大的经济利益，教材编写审定权对实现各个权力主体的经济利益至关重要。

因而，国家与地方在课程教材编写审定权上也就不可避免地产生博弈关系。

二、国家与地方课程权力博弈的特征描述（一）强制性课程权力博弈的强制性就是中央利用自已的权威或优势地位，在配置课程权力、运作权力和配置课程资源过程中带有强制性色彩。

在大一统的中央高度集权体制下，这种权力配置和权力运作的强制色彩都达到了极致，上到课程资源调配，下到学校的教学大纲和教材的编写与选用等，所有权力都归国家教育行政部门。

虽然，随着课程改革的推进和三级课程管理体制的建立，这种大一统的集权现象得到了很大程度上的转变和改善，但国家层次的教育行政部门和课程管理机构在课程权力分配上的强制性也常有体现。

从国家有关部门颁布的教育法规中，我们也经常能够看见诸如“禁止”、“不许”、“必须”等强制性意味浓厚的字眼。

有统计显示，在义务教育课程设计中，必修课程占总课程量的比例分别为小学81．8％（五年制）、76％（六年制），初中75．57％（四年制）、84．5％（三年制）。

［4］这个统计表明，义务教育阶段是一种以必修为主、选修为辅的课程设计模式。

也即是说，在义务教育阶段，国家层面的教育管理和决策机构是拥有绝对权力的，他们在这一阶段的课程权力博弈中无疑占有绝对性、强制性的优势。

随着中央权力的下放，地方拥有了更大权力，如课程教材的编制权、审批权、地方课程与校本课程的设置权与选择权等。

但是，这些权力皆是在遵守国家教育主管部门所制定的规则条例以及在保证国家课程有效实施前提下才被赋予的，这种分权的实质只是一种集权状态下的适当分权。

并且，分权的程度和范围都是由国家层次的教育管理部门以文件形式做出规定，这些文件本身很大程度上并不具备法律效应，国家随时都可以根据需要对这些将被赋予地方的课程权力做出调整或变更。

地方与国家相比，始终处于相对劣势的地位，强制性是国家与地方课程权力博弈过程中的显著性质。

（二）层次性课程权力博弈的层次性是指课程权力主体之间的博弈并不是在所有课程领域同时展开，而是从个别领域开始，逐步扩展到其它领域的过程。

课程86··权力的分配过程也是循序渐进的，刚开始的权力分配都是比较缺少计划和目标，是一种“摸着石头过河”的权力分配方式。

随着三级课程管理体制的确立以及课程改革的深化，现在的课程权力分配已逐渐发展成为有计划、有步骤、有目标和有制度保障的改革方式，但这种分权和放权也是在一定层次上逐步实现的。

总体而言，国家与地方课程权力博弈的层次性主要还是表现在国家放权层次性上。

国家放权和地方扩权的层次性，主要是指中央对地方教育行政部门的放权类别、放权幅度和放权深度等方面存在差异，国家教育行政部门采用“自上而下”与“自下而上”的双向管理机制，将课程权力逐步地从中央下放到地方和学校，从而让地方教育行政部门参与到课程决策中来。

例如，在我国课程权力下放过程中，首先是出现了课程的国家决策和地方决策并行阶段。

这一时期，在全国绝大部分省市区范围内，决策以国家层次为主，课程的小部分为“地方安排课程”，为地方层次的决策提供了极少量的余地，而在上海市和浙江省，决策却以地方层次为主。

由此，形成了分别在全国不同地区实施的三套不同的九年制义务教育课程计划和各科教学大纲：全国范围一套、上海市一套、浙江省一套。

［5］其后，课程权力又逐渐下移，国家教委逐步开始批准不同地区能够按照具体需要编写多种教材：人民教育出版社编写“六三”制和“五四”制教材各一套，这两套教材面向全国大多数地区，适合一般水平的小学和初中使用；北京师范大学编写一套“五四”制的教材，这套教材面向全国大多数地区，适合于一般水平的“五四”制小学和初中；四川省教委和西南师范大学共同组织编写一套主要面向经济文化基础薄弱的边远地区、农牧区和山区的教材等。

［6］八所高师院校出版社协作委员会编写一套适合重点中学的教材，其中半套属于义务教育（初中）教材，上海、浙江则根据各自的教学计划与课程标准（教学指导纲要），各编写一套教材，河北省教委制订编写适合复式教学的课程教材。

［7］再后，随着课程权力的进一步下移，全国范围内开始在不同地区分别使用不同的课程方案，先是实验，随后是正式推行。

由此可知，地方一级和学校一级的课程权力是随着国家一级教育行政部门对课程权力的放权类别、幅度以及深度的逐步扩大和加深逐渐获得的，而国家教育行政部门与地方教育行政部门关于课程权力的博弈也正是随着地方一级课程权力有层次性的被赋予而逐步展开。

（三）不均衡性课程权力博弈的不均衡性，是指参与权力博弈的各主体由于信息不对称和原先所占有的权力大小不对称，所导致的博弈过程以及结果的不均衡。

其中博弈过程的不均衡是指博弈过程是由强权力者主导的和博弈规则往往也是由强权力者制定的，而博弈结果的不均衡则表现为博弈之后所形成的新的权力格局也是由强权力者预设的，它一般不会超出强权力者所设想的范围。