0949.面向操作的乡村建设规划管理研究——以杭州市为例

0949.面向操作的乡村建设规划管理研究——以杭州市为例汤海孺 柳上晓【摘要】2008年1月1日起实施的《城乡规划法》，第一次从规划引领、城乡一体的要求出发，出台了乡村建设规划许可证制度，提高了乡规划和村庄规划的地位和作用，完善了乡村建设规划管理制度，保障了乡村建设工程切实依据法定的乡规划和村庄规划实施落实，为城乡规划主管部门在乡、村庄规划区内行使权属管理职能提供了必要的法律依据，也有利于维护建设单位按照规划使用土地的合法权益。

但上位法表述原则，对于乡村建设规划管理的具体内容、管理模式、乡村建设规划许可证核发的程序与条件等没有给予明确。

乡村与城市差别很大，不能一味地照搬城市管理模式。

本文从可操作层面入手，通过对杭州市乡村建设规划管理的研究，尝试找寻适合乡村发展的管理路径。

【关键字】乡村建设 规划管理 城乡统筹 杭州1 缘起我国城镇化已进入快速推进时期，2011年全国城镇化水平达到51.27%，乡村人口不断向城市迁移，乡村的居住和生活质量得到了一定的提高。

与此同时，“三农”问题依然严峻，乡村建设活动呈现出自发和随意状态。

具体表现为：乡村建设缺乏科学规划，基础设施滞后，生活设施配套不足，建筑风格单一，乡村地区规划技术力量薄弱，乡村建设管理法规、标准等技术立法工作相对滞后1。

2008年1月1日正式实施的《中华人民共和国城乡规划法》为统筹城乡规划建设奠定了法律基础，城乡统筹规划迎来了新的发展局面。

在城乡统筹发展的背景下，建立在城乡二元结构基础上的规划管理制度，以及就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式，已不适应现实发展的需要。

必须先从根本上改变农村建设中存在的缺乏规划、无序建设和土地资源浪费现象，做到规划先行、全盘考虑、统筹协调，避免盲目建设和滥用土地。

因此，改革“二元”1刘佳福.邢海峰.董金柱.部分国家与地区乡村建设管理法规研究概述.国际城市规划：2010Vol.25，No.2图1 城乡分治的“二元”体制规划管理体制，加强乡村建设规划管理，成为城乡统筹的当务之急。

2 乡村规划管理存在问题剖析杭州市域面积16596平方千米，含八个市辖区——上城、下城、拱墅、西湖、江干、滨江、萧山、余杭以及五县（市）——富阳、临安、桐庐、建德、淳安。

本文以杭州为例，从编制与审批管理、实施管理以及监督检查管理三个层面着手，剖析当前乡村建设规划管理中存在的问题。

2.1编制与审批管理层面2.1.1村庄规划在管理中失效从规划编制情况来分析，杭州市除临安和建德外，其余区、县市乡、村庄规划均实现规划全覆盖。

但从规划实施情况来看，各地区实施效果不一，村庄规划往往在实际管理中失效。

究其原因，首先，村庄建设规划与土地利用规划不衔接，规划的用地无指标，有指标的用地不符合规划，导致规划失效；其次，村庄建设规划由政府与规划编制部门主导，未能充分反映村民意见，削弱了规划的权威性；再次，村庄规划缺乏必要的调整修改程序，未能应对变化，及时调整；最后，由于经费不足，乡镇政府及规划编制部门对村庄规划不重视，导致村庄规划编制的随意与不慎重，使村庄规划质量降低，指导性差。

2.1.2审批主体与上位法存在出入市条例第十八条规定，“乡规划由乡人民政府组织编制，村庄规划由乡（镇）人民政府组织编制。

乡规划和村庄规划报市、县（市）人民政府审批。

”从目前杭州市各地区规划编制与审批现状来看，存在与上位法冲突的情况，如萧山、富阳的乡、村庄规划由规划分局审批。

2.2实施管理层面2.2.1管理任务重而力量弱乡村之于城市的一大区别是城市往往呈集聚发展态势，而乡村分布则呈现小、多、散的特征。

如淳安县，县域范围4427平方千米，拥有12个乡、425个村和6000多个农居点，多而分散的村庄实则加大了管理难度。

图2 各区、县市管理人员数量图3 各区、县市人均审批数量图4 现状不同界定模式示意图从图2、图3所示的项目审批管理情况看，余杭区和建德市的项目审批全部由区、市规划部门管理，人均管理审批件数分别达到81件/人和74.9件/人，为两区、五县市最高。

富阳、临安和淳安的项目审批则由规划部门和乡镇共同参与，基本维持在16-61件/人。

萧山由于不审批个人农房建设，故人均管理审批件数相对较低。

一方面是管理基数大，管理任务艰巨，另一方面是管理人员力量薄弱，素质不高。

基层管理人员和决策者对专业技术、法规不甚了解，而乡、村一级规划的建设管理力量更单薄，致使规划执行难、监督难。

进而导致这些地区的无序建设状况愈演愈烈，不可避免地出现大量的违法用地和违章建设活动。

2.2.2管理法规与实际操作存在矛盾《城乡规划法》第四十一条明文规定，乡镇企业、乡村公共设施和公益事业三类建设均应该核发乡村建设规划许可证，但杭州目前只有淳安符合上位法要求，其他地区均按照城市规划许可程序核发“一书两证”。

究其原因，首先，乡村地区的公建建设由于缺乏可操作性强的监管细则，在实际操作中仍沿用城市规划许可的管理方式；其次，根据国土部门规定，集体土地上工业用地的出让一律按出让供地，部门法规之间存在冲突；再次，除乡镇企业外，乡村公共设施和公益事业均由政府统一管理并调配资金，因此，需由发改立项，规划选址、国土批地，故实施“一书两证”。

2.2.3乡村建设规划许可范围界定不一目前，杭州各地区对乡村建设规划许可范围的界定并不统一，其中临安、建德将乡村建设规划许可范围界定为乡、村庄规划区，包括集体土地和国有土地两种类型；富阳、淳安将乡村建设规划许可范围界定在乡、村庄规划区内的集体土地；桐庐将乡村建设规划许可范围界定在城镇规划区内的集体土地以及乡、村庄规划内的国有土地和集体土地；余杭区则在范围划定的基础上增加了建设类型的限定，乡、村庄规划区内的独栋农居发放乡村建设规划许可证，多高层公寓和乡镇企业、乡村公共设施与公益事业均发放两证。

而老城区和萧山区目前已全部参照城市规划许可方式。

乡村建设规划许可范围的不确定导致各地操作不一，不利于市局的统一监管。

2.2.4公众参与环节的缺失近年来，杭州市大力实施“阳光规划”，规划编制的公众参与日益增多，但规划实施管理方面的公众参与还不够。

特别在乡村地区，公众参与相对薄弱，没有体现乡村地区“自下而上”的自治组织要求，而是采用“自上而下”的管理体制，规划管理决策取决于政府部门的领导意志，缺乏村民的有效参与，无法体现与满足村民的普遍性需求和愿望，也无法协调与平衡公共利益。

2.3监督检查管理层面2.3.1监管机制的不足尽管杭州各地区均出台了一系列监管措施，但监管环节仍有纰漏。

究其原因，主要是缺乏长期有效的监管方式。

目前的监管主要是对建设项目进行即时性的查处，一旦项目完工，监查随之结束。

监查结束后的违章建设与查处不能保证。

2.3.2各部门间联动机制有待提升乡村的建设管理涉及了规划、国土、环保等多个部门。

职能部门多但缺乏明确分工，则管理很容易陷入真空地带，导致违法滋生，缺乏监管。

从目前的管理分工上来看，集体土地上的建设主要由国土部门监管，国有土地上的建设主要由规划部门监管，但如果一块土地在尚未征地前属于集体土地，是由国土来管还是规划部门来管？从职责上来看，应该由国土部门来管，但从城市发展来看，它理应纳入到城市统一建设的框架，应该由规划部门来管。

所以，类似的部门间的衔接还有待加强。

3 面向操作的乡村建设规划管理对策3.1科学编制，为乡村建设规划管理提供依据乡村建设规划管理由原来的“一书一证”（“村镇规划选址意见书”和“村镇规划建设许可证”）简化为“一证”（乡村建设规划许可证）后，对乡村规划编制质量的要求更高了。

因此，必须理顺乡村规划编制思路，从源头上解决乡村建设缺乏科学规划的问题。

3.1.1思路上：由“自上而下”向“上下结合”转变我国村一级权力属于乡村自治组织，村集体的一切决策和管理均由全体村民共同决定，村民是新农村建设的主体。

但在实际操作过程中，地方政府发布行政指令进行决策，规划师依据技术标准和规划方法进行方案编制，新农村建设的主体只是被告知、被要求、被接受。

因此，必须转变这种“自上而下”的编制思路，倡导“上下结合”的乡村规划编制思路。

在乡村规划的编制过程中强化村民的主体地位，政府的职能是协调和引导，而规划师更多是承图5 乡村规划体系图担村民与政府间沟通的桥梁，通过技术手段编制乡村规划。

3.1.2内容上：创新乡村规划编制体系3.1.2.1管理内容创新——分层规划 将村庄建设规划的编制进行细分，分为功能分区规划和详细布局规划。

功能分区规划从细碎的各家各户的住房落点的工作中解脱出来，重点研究道路网、市政设施、公共服务设施、乡镇企业布局等；而详细布局规划在功能分区规划所确定住宅用地的基础上，充分发扬民主，实行村民参与，公平、公正、公开地安排各户住房用地或住房位置，经村民签字认可，便于相互监督。

3.1.2.2管理主体创新——分级控制通过分层规划，功能分区规划面向管理部门，作为法定管理依据，由县市城乡规划主管部门审批；详细布局规划面向村民自治，由村委会组织制定，乡政府审批，县市城乡规划主管部门备案。

将详细布局的编制修改调整权利下放到村委会，如需修改调整，由村委会结合四周邻里做出适当调整，经村民公示后，到县市城乡规划部门进行备案。

权利的下放能进一步提升村民自治的能动性及强化参与机制。

通过备案机制，则强化了后期监管。

3.1.2.3公众参与创新——过程参与目前的“公众参与”都属“即时性”，随着规划的推进逐步从上一个程序跳到下一个程序。

如果将规划的部分权利下放，则村民的“公众参与”从“即时性”向“过程化”转变，一旦涉及到规划调整，只需向村委会申请，由村委会主持，经过四邻同意，村内公示，规划主管部门备案，即可实时修正规划。

既强化了规划的可操作性，也使村民真正参与到“自治”的良性机制中。

3.1.3保障上：三管齐下，标本兼治3.1.3.1加强城市规划师的素质修养（编制者）村庄规划是一个复杂的系统，不能简单地套用城市标准。

对于乡村规划的编制者而言，首先，要不断提高自身的素质修养，加强对乡村规划编制的责任心；其次，要保证乡村规划与土地利用规划的衔接，强化可操作性；再次，在保证基础设施完备、产业发展合理、功能配套完善的前期下，充分挖掘乡村特色、地方特色和民族特色；最后，全程跟踪设计，保证规划意图从规划设计到建筑方案再到项目施工的落实到位。

图6 不同模式组合示意3.1.3.2强化管理部门审查监督力度（审批者）一个好的乡村规划，除了规划编制者的努力外，还需要规划管理部门的严格审查。

应建立起以规划部门为主导，乡政府、国土、发改、建设、环保、交警等各部门合作的联审机制，确保乡村规划的质量与实施操作性。

3.1.3.3保证乡村规划编制资金投入（组织者）资金来源是保障乡村规划编制质量提高的外因。

一直以来，由于乡村规划的资金得不到很好的保障，承担编制的单位资质低、人员素质不高，出现了乡村规划“食之无味，弃之可惜”的局面。