论公用事业民营化及其行政规制

论公用事业民营化及其行政规制摘要：中国城市化进程的加快对公用事业提出了更高的要求，为增加融资渠道，补充政府在公用事业上投资的不足，民营参与公用事业已是大势所趋。

政府应加强在公用事业的市场准入、公共产品的价格形成、普遍服务与适度补偿等方面的研究，以提供公平竞争环境并协调公用事业产品提供中的商业性和社会性原则，从而构建适合公用事业民营化的行政规制体制。

关键词：公用事业，民营化，行政规制，规制改革公用事业是现代社会赖以生存和发展的基础，其价格水平和服务方式又与公众的切身利益直接相关。

因此，公用事业的改革是十分重要的。

在公用事业发展的进程中，存在着市场失灵的方面，主要表现为公用事业不能完全通过市场机制供给，为了弥补市场的不足，政府不得不承担较大的公用事业建设与运营管理责任。

由于政府用于城市公用事业的财政支出有限，造成公用事业的发展滞后，阻碍了城市建设现代化的进程。

然而，随着市场功能的不断强化，私人部门对公用事业领域的渗透也越来越强——民营化，这就为公用事业的发展开辟了一条新的途径。

目前，公用事业民营化已成为世界各国政府进一步改革公共产品供给体制的主要途径之一，同时这也是新时期中国政府发展公用事业的基本取向。

一、公共行政改革与公用事业的民营化20世纪80年代以来，一些国家掀起了声势浩大的公共行政改革运动，浪潮汹涌，迅即席卷全球。

这次公共行政改革的主题在于“体现了政府的退缩和市场价值的回归”，[i]于是“更多地依靠私人组织，更少地依靠政府来满足社会的需要” [ii]的民营化方式受到了人们的青睐。

民营化的优势在于不仅使政府卸去了过多的不必要的职能，而且充分发挥了公民、与社会的力量，从而实现社会治理下的共赢，正如美国学者萨瓦斯所言的“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。

它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和自由健康社会中政府相对于其他社会组织的适当角色。

民营化是一种手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社会。

”[iii]一般认为，民营化源于 1979年撒切尔政府基于新自由主义的意识而雷厉风行推行的公营事业民营化运动。

而此后，有些国家如美国里根政府则竭力要求政府的部分功能实现民营化。

本文的研究重点在于公用事业的民营化，因为“民营化的一种更为专门的形式旨在改善政府作为服务提供者的绩效。

这包括打破不必要的政府垄断，在自来水供应、街道清扫、垃圾收集处理、公园和树木维护等公共服务供给中引进竞争。

”[iv]所谓公用事业（public utilities），是指邮政、电信、供电、供水、供气、供热和公共交通等为公众提供产品、服务或由公众使用的业务或行业。

如依美国加利福尼亚州《公用事业法典》的规定，公用包括所有为公众或公众的一部分提供服务或商品的电力公司、燃气公司、自来水公司、公司、电报公司、运输公司、石油管道公司、污水处理公司、供热公司和桥梁通行费征收公司等。

在我国国家工商行政管理局发布的《关于禁止公用限制竞争行为的若干规定》中，将公用定义为供水、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等公用事业或行业的经营者。

作为从事公用事业的主要组织，公用既具有的一切特性，是从事某种生产经营的商品经济组织，又有其特殊性：营业目标的公益性；市场地位的垄断性；服务渠道的管化和产品不可贮性；公用事业产品的生产与销售不可分离，因其产品基本上不可贮存，只在存在消费需求时才能进行生产；运行的规模化和国家补贴等等。

基于这些特征，传统理论认为，公用事业属于自然垄断行业。

所谓自然垄断，是指单位产品或者服务的平均成本随着产量的提高而下降，从而要求该行业从最小有效规模出发，只是由一个进行生产。

因此，历史上各国公用事业大多由国家垄断经营，或者由国家管制下的私人垄断经营，如美国。

在公用事业垄断经营的情况下，从维护社会公共利益出发，为克服市场失灵，防止垄断滥用市场力量，保护消费者的利益，各国政府对公用普遍建立了行政规制制度，即行政机关依法通过审批或许可等手段，对的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以规制。

[v]行政规制的实质，是国家干预经济，以弥补市场调节的缺陷和不足。

“实际上管制过程的目的在于创造一种人为的市场力量，而不是约束自然垄断。

”[vi]公用事业垄断经营导致该领域产生了内部无效率、商品及服务价格偏高而消费者选择偏少，政府财政负担过重，不能适应社会经济结构变化等一系列弊端。

为此，20世纪80年代以美、英等国为先导，全球范围内掀起了公用“放松规制，引入竞争”的改革浪潮。

在此意义上，公用事业民营化属于公共行政改革的一部分，所谓的公用事业民营化是指将国有、公营的公用事业的所有权或经营权转移到民间，引入真正的市场机制。

公用事业民营化的实践是由经济学家成熟的理论反思作为前提的。

他们认为，将公用笼统的视为自然垄断行业的理论并没有反映该行业的实际情况。

因为：第一，科学和技术的发展减少了的规模收益，因而提高了很多部门引入竞争的可能性，某些技术革命甚至事实上结束了过去自然垄断的状态。

第二，所谓自然垄断的论证，大多采用在一个有限市场的框架下进行静态分析的方法。

这种分析方法，根本忽视了市场不断动态变化的现实。

第三，市场需求的变化可以减少甚至消灭规模经济。

但如果从行政法的角度来分析的话，传统的行政规制制度本身也存在问题，即存在“规制失灵”。

第一，行政机关与被规制的之间存在着严重的信息不对称。

即行政规制机构知道的有关垄断的信息要远少于所知道的相应信息。

行政机关对直接规制的结果可能导致垄断内部无效率，资源无法合理配置。

第二，政府部门及其工作人员的经济人行为可能导致规制失灵。

直接充当规制者的政府部门或部分工作人员为追求自身利益往往被其规制的所俘虏，站在被规制者的立场而不是公众利益立场上实施规制行为。

第三，行政规制机构的不完善承诺可能导致规制失灵。

从公共行政改革的视角来看，公用事业民营化有着三重目的和效能，即提高政府管理的效率，转变政府职能，调整和改善政府与民众的关系。

公用事业民营化使得政府的管理重心向公共管理倾斜，“掌舵”而不是“划桨”，[vii]从一个新的层面推动了政府的机构改革、职能转换和政策制订。

世界各国民营化的经验证明了这一观点。

对于中国而言，公用事业的民营化会产生许多的问题，会对现行的行政规制体系带来冲击，要使公用事业民营化发挥作用，就必须改革现行的行政规制体制，放松规制以及重新规制。

二、中国公用事业行政规制的现状分析现代行政可分为给付行政和规制行政两大类。

前者是通过向相对人提供精神或物质的利益达到对社会施加影响的行政作用；后者是通过对相对人的权利和自由予以限制达到社会规制效果的行政作用。

行政规制一般被划分为社会性规制和经济性规制。

所谓社会性规制是指以保障人民的生命安全和身体健康，确保人民的生活秩序为目的而进行的规制，如环境规制。

经济性规制是指对及其经济活动的规制。

公用事业与人民的生活息息相关，各国都建立了较为完善的行政规制体系，从而确保公用事业公正且有效地实施，并切实保护消费者的利益。

与西方国家不同，我国公用事业领域国家垄断经营源自于高度集中的计划经济。

新中国建立后，为了减少产业内国有产业（）之间的过度竞争，避免重复投资及确保必需性产品或服务的有效供给和公平利用，政府根据各个公用事业的自然垄断性强弱及其各自的产业特点，以有关法律、法规及政令、规章、条例为依据，采取批准、认可、许可、命令等手段，对公用事业进行了一系列的行政规制。

这一方面有利于城市的快速发展，另一方面则也因为政府资金的匮乏，阻碍了城市公用事业的发展。

为改变我国基础设施领域的落后面貌，适应加入WTO的需要。

近年我国开始对公用进行引入竞争机制的改革，但目前我国的公用事业大体上仍然是政府占据着主导地位，其规制体制呈现出如下几个特征：1.政企不分。

目前中国各城市政府几乎都设有公用事业管理局或类似的政府机构，既负责城市公用事业的管理工作，又由其所属的垂直垄断公用事业的经营活动，在产权和管理体制上，城市公用事业局与其所属的公用事业运营之间的政企不分主要表现在：公用事业的投资决策由公用事业局制定，公用事业的生产、经营计划由公用事业局编制；公用事业运营的经营者由公用事业局委派和考评；公用事业的亏损通过公用事业局获取财政补贴。

这种体制的负面影响是行政权的寻租及“规制的捕获”等现象的产生。

2. 法制不健全。

目前，中国规范公用事业行为的法律主要有两类。

一类是规范一般市场竞争行为的法律，即1993年9月颁布的《中华人民共和国反不正当竞争法》及其配套的规章。

反不正当竞争法第6条规定：“公用或其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。

”依据上述法律规定，1993年12月国家工商行政管理局发布《关于禁止公用限制竞争行为的若干规定》。

作为与上述第6条配套的规章，该规定具体列举并规范了当时实践中出现的几种公用限制竞争行为。

另一类是部门行政法。

如铁路法、民用航空法、电力法等法律法规。

这些法律法规由于制定的时间较早，目前适用起来存在不少问题：反不正当竞争法是在公用依法具有独占地位的前提下的规定，不能适应公用领域引入竞争后，建立与维护自由、公平、有效竞争秩序的需要。

而其他的几部部门行政法也是同样的问题，强调了保证国家基础设施的安全，对于经营主体的规范则较少一些。

而一些急需规制的行业却没有部门法，这也是法制不健全的一个表现。

3. 规制者行政能力不足。

以价格规制机构为例可以说明这个问题。

根据《中华人民共和国价格法》公用事业价格规制机构为县级以上城市人民政府的价格主管部门，物价部门作为专门的价格执法机构，依法负有执行有关价格法律法规、依定价目录制订有关商品和服务价格、查处各种违法行为等职责，具有丰富的价格执法经验。

然而，在对有关商品和服务进行定价和价格调整时，是否具备相应的专业知识以及是否能够获得充分的相关信息是极为重要的。

例如，如果对供水的生产经营过程没有较深入的了解，就很难合理行使价格决策权和监督检查权。

成功的价格规制决不仅仅是一个单纯的价格问题，这就要求规制者应当具备较为丰富的专业知识，而目前的物价部门显然并不具备这一条件，可以说行政能力不足。

4. 程序不透明、规制缺乏监督机制。

由于目前中国并无一部统一的行政程序法，这使得许多行政机关在行使规制权力时没有程序性限制，因而不同程度地侵害了公民和的听证权、知情权及参与权。

规制机关、规制权力不受司法审查也是较为突出的一个问题。

目前，在中国的司法审查的体制中，政府的规章制定行为尚未纳入法院的审查范围。

法院的受案范围主要是审查具体行政行为是否合法，这样的现实使行政机关可以不顾相对人的利益而滥用规制权力，而公民、面对随心所欲的政府规制权力无可奈何。