公用事业民营化

一、浅析公用事业民营化改革
一、公用事业以及民营化的认识
1、对公用事业的认识
公用事业，英文称Public Utilities，一般意义上讲是指传统由国家垄断经营的铁路、航空、邮电、天然气、电力、供水、等涉及公共利益的与人们生活密切相关的产业和服务。

在英国和美国的法律上将公用事业定义为：“受公共利益影响的经济行业及其活动"。

公用事业有狭义和广义之分。

狭义的公用事业是指水、煤、电、气等几个事关各种日常生活的主要行业，广义的公用事业是指所有为公众或公众的一部分提供商品和服务的产业及活动，则包括医疗、教育等基础设施。

公用事业的范围比较广泛，行业与行业之间也存在着很大的差别，但综合来看，都具有以下基本特征：
(1)基础性。

公用事业所提供的产品和服务是人们进行生产和生活的不可缺少的必备物品，公用事业不但为各个不同产业所需的原材料和生产活动的正常进行提供必要的供水、供气、供电、道路运输等基础条件，也为民众提供必要的生活基础。

同时，公用事业所提供的公共产品和服务的价格是整个社会其它部门产品和服务成本的基础，公用事业某一产业或具体各领域的产品和服务的价格的变化，都会带来很大的辐射作用，都会给民众的基本生活带来利益上的巨大变化。

(2)公益性。

公用事业所提供的许多产品和服务都是为大众的基本生活需要所服务的，并且在使用过程中一般不能独占或排他性消费，具有明显的公用性。

更为重要的是，公用事业所提供的产品是那些介于公共产品和私人物品之间的准公共物品，具有公益性的特点。

这些都决定了公用事业所具有的政策性，即对公用事业的改革不能完全根据市场的供求机制来作为依据，政府要根据不同产业之间的经济技术特征实行严格的价格上的监管，要对人民的根本利益负责，维护好人民群众公共利益。

(3)垄断性。

公用事业具有投资额大、投资回报期长、资产专用性强、沉淀成本大、规模经济与范围经济显著等特点，因此从技术角度看，公用事业存在成本弱增性，即在特定的业务范围内，有一家企业提供～定数量的产品比两家或两家以上的企业提供相同数量的产品具有更大的生产效率，即具有自然垄断性。

同时，由于公用事业对国计民生的重大影响，在一定范围内法律赋予其独立地位，允许其垄断经营也是政策所需，这也就决定了公用事业不可能实现充分竞争，政府必须实行准入监管、采取特许经营等基本规制手段。

(4)地域性。

由于各地区在社会制度、自然条件、经济发展状况、公用事业经营管理能力等方面存在较大的差异，不同地域公用事业的供求状况和服务水平可能会存在较大差别。

因此，这就决定了各地公用事业依据其自身条件的不同而体现出不同的地域特点。

2、对民营化的认识
早在20世纪50年代，弗里德曼教授就提出了在公共教育领域内用“教育券一来达成民营化之构想，盯由此奠定了民营化的理论。

此后民营化被用来描述经济学领域的股份出让，再发展到今天的一个用来描述国家与市场、政府治理与私人参与等的这样一个更广泛学科和领域里的现象。

在有关民营化概念的表述形式上，各个国家的政府或学者均从不同的角度给予了解释。

世界民营化大师萨瓦斯认为，民营化是一种更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众需求的政策取向，这意味着政府要放松管制以鼓励民营企业家提供产品和服务，通过合同承包、特许经营等形式把责任委托给在竞争市场中运营的私营公司和个人。

憎亨利认为，民营化就是政府利用私人部门(包括盈利和非盈利)来执行公共项目，其中包含：把公共资产卖给私人企业，与私人供应商和非盈利组织订立企业来提供服务，聘用顾问人员，分配政府赠券，出售特许权，给与补贴，特许设立政府企业，以及其他一些选择。

综上所述，公用事业的民营化就是将原先由国家垄断经营的公用事业交由民间部门或私人企业，让私人部门来承担公共物品和服务的产出与供给，从而提高公用事业的供给和运营效率，更好的服务于大众。

3、公用事业民营化的方式与界限
3．1公用事业民营化的方式
民营化大师萨瓦斯把民营化的方式概括为三类，委托授权、政府撤资、政府淡出。

(1)委托授权
委托授权又被称为部分民营化，即国家依然对公用事业具有绝对的控制权，只不过把公共产品生产和服务的经营权通过委托的形式交给民营部门。

委托授权通常主要包括以下三种形式：
第一种：合同外包；即政府与私人部门以合同的方式将公用事业产品或服务的生产与提供的经营权委托给民间承包商运营。

合同外包的过程是政府通过向民间购买公共产品或公共服务，并确保公共服务的数量与质量的管制标准，从而实现政府公共服务之职能。

这种形式以美国最为普遍，美国市营的服务项目包括监狱管理、机场经营、公共汽车、托儿所、戒毒中心、防洪计划、公园维护、垃圾收集与处理、路灯设置与维护、人行道维护、公务员训练、博物馆与文化中心等等全都通过合同的形式交由民营企业来承担。

第二种：特许经营；即政府在行政许可法律框架内授予私人部门以排他性的经营特许权，政府不需要向生产者支付费用，而是私营机构通过向消费者收费来
获得成本的补偿。

特许经营所涉及的往往都是可以收费的，例如自来水、煤气、供暖、电力、公共交通、电信等。

在特许经营的模式下，政府往往进行严格的价格监管。

第三种：补助或补贴；即政府为了实现某项公共产品或服务的提供而考虑到成本和资源的利用情况，觉得交由民营企业来运作会更有效率。

则通过由政府免税或者直接补贴方式来达成。

政府通过这种直接的资源的调配方式，达到完成公共服务职能和提供公共产品的职责，它也是实现普遍服务的一项重要内容。

(2)政府撤资
政府撤资分为出售和清算破产两种，出售又主要包括：公私合作；企业出售给民营企业；变卖股份；将企业以股份的形式交由管理者或雇员来经营；将企业或资产向社会出售。

如果没有任何个人或实体愿意接收，也可以采取清算破产的
方式关闭并出售剩余的资产。

(3)政府淡出
政府淡出即政府逐渐被民营部门所取代。

它通常有三种方式：民间补缺、政府撤退和放松规制。

当公众感到政府产品或服务无法满足其需要，而私营部门意识到并采取措施满足公众需要时，这个过程即被认为是民间补缺。

政府也可以通过在政策上限制国有企业增长或缩小其规模并让私营部门进入相关领域的做法，有意识地实现撤退。

3．2公用事业民营化的界限
公用事业作为介于私人物品和纯公共物品之间的领域，几种性质混合、交织在一起，所以对它的管理和经营也具有复杂性。

(1)民营化的绿灯区域
民营化的绿灯区域就是指可以完全进行民营化的公用事业领域和部门，也包括公用事业产品的提供和公共服务的供给。

公用事业是否可以进行民营化改革主要取决于它所提供的公共产品的属性以及所提供服务代表的公益性的强弱。

依据对公共产品的划分，我们认为公共产品中的准公共产品的生产和提供完全可以进行民营化，这些产品的提供具有很强的竞争性，政府可以放弃对其的垄断地位，而是加之引导与监管。

比如自来水、供热、电信、交通运输等产业和部门的非自然垄断业务。

此外，我们要把公用事业领域中的竞争性部门与垄断性部门分开，把公共产品生产中的竞争性环节和非竞争性环节分开，对于竞争性部门和产品生产中的竞争性环节，应该允许并积极鼓励让多家企业竞争性经营，充分发挥市场机制的激励作用。

以铁路为例，路轨网、通信网的配置应由政府管理，属于非竞争环节，而货运、客运、大宗货物运输、通信服务、桥梁建设、铁路建设这些环节就可以进行民营化。

(2)民营化的红灯区域
民营化的红灯区域是指绝对禁止进行民营化的领域，政府提供公共产品的本质就是为了保证民众的生活必需，是以造福人民为主旨，确保人民普遍享有公共利益。

它体现了公共产品所具有的公益性的性质。

因此，某些公用事业或领域是绝对不能进行民营化改革的。

主要有以下两类：首先就是公共产品中纯公共物品的生产和供给绝对不能进行民营化，纯公共物品具有非竞争性与非排他性的特点，所谓非竞争性产品是指一个人对公共物品的消费不会影响或减少其他人对这种物品的消费。

所谓非排他性是指一种公共物品一旦被生产出来，可以同时被一个以上的人联合消费。

国防就属于典型的非竞争性产品，它具有极强的公共性，因此只能由政府来进行垄断经营，而不能实行民营化。

另外，近几年各地实行的基础医疗民营化，基础教育的民营化，笔者认为这些都是欠考虑的，这些领域应该都是民营化的禁区，地方政府不能不加分析的进行全盘的民营化，而放弃对自己公共利益的维护，因为以上的领域都是政府不可推卸其维护社会安定、促进民生的基本责任的领域。

其次就是维护公共安全和公共秩序的行政事务不能进行民营化，如警察行政。

从德国的经验来看，司法、警察、军事、外事、财政等都不适合于民营化。

(3)民营化的黄灯区域
公用事业民营化的边界很难给以明确的限定，对于一些公共性相对较弱、性质又相对混杂的产业，营化的实施是与很多的因素联系在一起的。

比如这个地方的经济发展状况，是否有可以充分竞争的市场化秩序，法制是否完善等等，都应做到方方面面的考虑，根据实际情况审慎地进行民营化。

最后我们需要注意，无论是纯公共物品与准公共物品之间的界限，还是公共物品与私人物品之间的界限，都不是固定不变的常数。

有些公共物品的生产在一定条件下，其自然垄断性可能会丧失或弱化，从而使民营企业提供公共物品的机会成为可能。

此外，自然垄断产业并不等于这些产业的所有业务都具有自然垄断性。

随着科学技术的不断发展进步，公共物品的“纯度”和公共性的强弱也在不断发生着改变。

这种物品间界限和属性的的不稳定性，也在客观上决定了公用事业民营化的界限存在不确定因素，存在一个黄灯区域。

二、我国公用事业民营化的现实需求
公用事业部门通常是指邮政、电信、电力、供气、供热、供水、排水、公共交通以及其他与人们生活密切相关的市政服务领域。

由于公用事业具有很强的自然垄断性和明显的社会公益特征，一直以来我国公用事业运营采取的是政府投资建设、财政补贴运营、国有企业垄断经营的模式。

这种经营模式一方面造成作为唯一投资主体的政府财政负担沉重并产生了严重的财政赤字和负债，另一方面由于缺乏竞争、有效的责任机制和利润刺激，导致公用事业领域机构臃肿、效率低下、亏损严重。

作为最终消费者的公众，不得不接受公用事业产品质量低下、服务态度淡漠的事实，公用事业领域成为近年来公众投诉举报、抨击最猛烈的领域，并随着市场经济体制的日益完善更加凸显出来，成为各项事业发展的瓶颈。

针对公用事业领域里的这种现状，借鉴西方国家的成功经验，基于公平与效率考虑，在公用事业产品的供给过程中引入市场竞争，打破传统的政府垄断经营模式，形成多元竞争的格局以提高公用事业产品供给的效率和质量，就成为社会现实需求的改革选择。

三、公用事业民营化改革中的问题分析
自20世纪80年代以来，我国公用事业就开始进行民营化改革并采取了多种模式，如以建造一运营一移交为核心的BOT模式、以转让一经营一转让为核心的TOT模式、以公共民营合作制为基础的PPP模式以及备受经济学家争议的管理层收购模式lIMBO模式，采取的民营化方式也有合同竞争承包、特许经营、直接购并、出售、分拆等国际上通行方式。

但令人遗憾的是，公用产品供给不足、结构不合理、效率低下和对消费者权益漠视的状况并没有在很大程度上得到改善，相反却出现了公用产品价格不断上涨、国有资产流失、政府寻租行为和腐败更加严重等现象，公众对电信、邮政、供水、供电等城市公用事业部门以及非企业化的市政服务，如街道卫生、固体垃圾处理、养老院服务、收容所等的批评依然不绝于耳。

通过冷静地观察和分析，这些问题的产生并非源于民营化改革，而恰恰是改革没有按照真正的市场化轨道进行的结果，这其中包括多种原因：
(一)市场机制不完善
在公用事业领域进行民营化，就是要将市场机制作为政府资源配置的有力补充，只有市场竞争机制的引人才能实现多元化的公共服务供给，也只有在市场机制中孕育的发达的民营企业和中介组织，才能承担起提供公共服务的职能，与政府开展广泛的公私合作。

但是由于目前我国市场机制的不完善，除政府以外的其他主体的决策能力、资源动员能力和管理能力相对较弱，例如非营利组织能力不足难以有效承载政府转移出来的公共服务，企业也缺乏主动适应市场的
能力和技术创新能力，企业和非营利组织能力的不足使它们很难参与到公用产品的供给决策、生产中来，也就难以在公用事业领域形成多元主体竞争的供给局面。

(二)政府职能没有真正转变
公用事业民营化的理论基础就是政府在承担公用品的供给者角色时，主要负责供给决策的问题，政府决定生产什么，生产多少和由谁生产，而公用品的生产则可以由非营利组织来共同承担。

因此，规范化的政府职能是公用事业民营化成功的必要条件。

但是，我国政府职能并没有真止转变到位，尤其是政企分开并没有取得实质性突破，政府对公用事业的管理还是过分依赖行政管理手段，经常以不适当的行政指令和计划代替合同契约关系。

由于政府职能转变未到位，公用品供给无沦是在决策环节还是生产环节政府几乎处于垄断地位，即使在民营化改革后一部分公用品交给其他主体来生产，但在这些主体的投融资活动和经营活动中仍然存在大量的行政干预现象和垄断行为。

(三)公用事业领域自身的特点
公用事业一般属于经济自然垄断领域，存在规模经济、进入门槛高、投资回报周期长、沉淀成本过高和网络式服务等特征，这就客观上限制了民间投资公用事业领域的可能性和积极性，也注定了该领域只能有少数甚至单一的市场主体经营以获得规模效益，难以形成多元竞争的格局。

我们知道在任何经营形式中，只要存在着垄断，消费者就难以获得质优价廉的产品和服务，由于公用事业领域自身的特点使其无法实现充分的竞争，那么就存在着较为可观的垄断利润，投资于该领域的企业就会采取各种于段维护其既得地位和收益，公众就难以获得质优价廉的产品和服务，反要面对公用事业产品服务高昂的垄断价格。

(四)配套制度改革滞后
市场化的运作过程是一个复杂的系统工程，有赖于各个系统的有力配合与协调，其中完备的法律制度、透明公开的采购和招投标制度以及健全的社会保障制度是市场化改革的有效制度保障。

但目前我国正处在社会转型期，市场管理领域的相关法制如防范非法竞争问题的法律等不健全，缺乏执行复杂合同所必需的法律框架，公用事业民营化运行轨道就缺乏法律的有效保证和规范。

在公用事业民营的具体操作中，目前的采购和招投标制度并不十分透明和规范，存在严重的暗箱操作、损公肥私等舞弊行为，公用事业民营化过程中国有资产流失和政府腐败严重无不与此有关。

另外，由于一个健全有效的社会保障制度还没有建市起来，社会保障制度的范刖、手段和保障基金的管理等都存在问题，使得公用事业民营化改革中出现的许多问题，如因事业单位转制和国企改革而出现的下岗职工安置等无法得到很好解决，影响社会稳定和改革的继续推进。

（五）腐败与私人垄断并行
公共选择理论认为，政府是由“经济人”组成的，其趋利避害的本性和市场制度下行为主体的本性并无差别，腐败容易在公共部门和私人部门的边界发生，在公私合作，化公为私的过程中会增加腐败机会。

比如在我国许多项目民营化改革中，
政府部门与私营公司在幕后达成协议，企业以较低的价格，较好的让利及政策优惠取得某些服务的经营权，政府官员则从中获得私利；还有一种腐败更具有危害性，即企业因为行贿而以较高代价取得经营权后，为了收回本钱会不惜抬高服务价格，最终使服务的享受者蒙受利益损失。

民营化所产生的腐败问题，相伴而来的可能就是民营化之后形成的新的私人垄断现象。

（六）公平性缺失
公共服务具有非选择性，公共服务对公众是不可缺少、不可代替的，所以就必须要求公共服务供给做到公平公正。

但在市场条件下，我国公用事业实行民营化改革，生产者以赢利为目的，他会按照市场竞争法则去选择有利于获利的项目，对于那些不能很好获利但又不能不提供的服务项目，则有可能消极供给，对消费者而言，可以选择不同服务或不同层次的服务。

但对于那些生活困难的消费者来说，却没有选者权而言。

这就很难说是社会公正的表现。

例如公共交通，公交是一般市民上班出行的必不可少的交通工具，住在市区的人和住在郊区的人不应该有差别。

但在民营化后，私营公司出于利益考虑。

不会积极主动去开辟“冷线”，相反却争先恐后的争夺“热线”的经营权。

特别是不能享受补贴的民营公司都从牟利出发，争夺财源，而置公众生活需要于不顾。

（七）政府责任缺失
无论是承包还是特许经营，民营化之后政府不该把公共服务当成包袱甩掉，它仍然需要政府承担相应的责任。

毕竟，公共服务可以民营化，但公共责任不能够民营化。

公共行政理论认为，政府是一种委托代理机构，它必须对其委托人即公众负责，确保公众利益得到维护是政府职能中的重要组成部分。

与此同时，市场行为只有在满足利润的前提下才会对消费者负责，没有利润，即使是公众不可缺少的服务，市场也可能不会完善供给。

由于管理主义的责任机制来源本身就存在责任问题，所以就无法希望公共机构在确立一种新的责任机制时不忽略或削弱另外一些责任。

（八）定价方式缺乏科学性
公用事业特许经营权中一般没有定价。

公用事业产品作为关系国民生计的产品，其定价主要依据《价格法》规定的条件和程序来进行，有关部门在具体审核调价方案时，没有法定预测成本的依据，没有合理利润标准。

同时价格听证会的形式化使得最终的公用事业产品和服务价格在保证公平有效竞争的实现方面存在较大的折扣。

四、公用事业民营化改革的对策建议
我国二二十多年的公用事业民营化改革虽然也在一定程度打破了政府对公用品垄断供给的局面，但总体上来说改革并不十分成功，需要对公用事业民营化改革的政策安排重新进行考量。

公用事业民营化取得成功的关键就是引入充分的市场竞争，在公用事业领域形成多元竞争的格局，因此，公用事业民营化改革所设计的任何政策和制度都要围绕这一目标进行。

(一)实现公用品决策与生产的分离
在公用品的供给中，政府行业管理机构负责决策即“掌舵”，公用品的生产由具体的公用事业服务单位来执行即“划桨”。

具体做法就是政府是公用品的供应机
构而不是生产机构，他的职责在于了解、汇集民众的需要，从而确定需要提供的物品的内容、数量、质量等，为此做出资金安排，通过规范的程序选择生产者，并对生产行为进行监管以确保民众的利益不受损害，而生产的任务则主要应该交给在资金、人才、效率和灵活性等方面具有更大优势的私营企业来完成。

在公用品决策与生产分离的过程中，关键是合理界定公共服务民营化的界限，即要对民营化的对象和民营化的方式进行界定和选择，其依据是以公用品的“公共”程度来决定其民营化的程度和采取的民营化方式。

首先，对不同的公用事业产品要具体分析、区别对待，对于那些公共性较强的公用产品，如治安、基础教育、医疗卫生等就不应该进行民营化，而对于那些可收费物品与服务，如公交、电信等则应提倡规范化的政府职能是公用事业民营化成功的必要条件。

但是，我国政府职能并没有真正转变到位，尤其是政企分开并没有取得实质性突破，政府对公用事业的管理还是过分依赖行政管理手段，经常以不适当的行政指令和计划代替合同契约关系。

即使在民营化改革后一部分公用品交给其他主体来生产，但在这些主体的投融资活动和经营活动中仍然存在具体分析、区别对待。

对于那些公共性较强的公用产品，如治安、基础教育、医疗卫生等就不应该进行民营化；而对于那些可收费物品与服务，如公交、电信等则应提倡民营，让市场竞争机制在这些领域充分体现。

其次，对那些实施民营化的公用事业领域要予以区分。

只有那些具有竞争性的环节才进行民营化，不能不加区分地全部进行外包或特许经营。

民营，让市场竞争机制在这些领域充分体现。

具体操作中可以仿照指导外商投资方向规定和外商投资产业指导目录，按照项目的自然垄断性和公共物品性的弱，以行政法规的形式将民间资本的进入领域分为鼓励、允许、限制、禁止四大类，并建立公用事业民间资本投资指导目录。

只有这样，才能防止公用事业领域造成新的垄断，也能防止政府把自己应该承担的责任转嫁给企业和社会。

(二)构建生产环节的多元竞争格局
在公用品决策和生产有效分离的条件下，应该在公用品的生产环节大力引入其他公用事业服务主体，使‘切符合条件的竞争主体能在平等的条件下进行竞争。

具体措施就是建立公平而严格的市场准入制度。

首先，政府应放宽市场准人条件。

为了能在这些领域有效吸引民间资本，政府应尽快取消非国有经济的准入障碍，大力引入民间资本，使更多的民营企业和外资企业参与竞争，实现投资主体多元化。

其次，建立信息批露制度。

政府应将涉及公用事业民营化的相关信息及时批露和公开，并使信息的公开制度化、经常化，为各竞争主体创造一个公平的信息环境，避免出现信息不对称的状态，让各竞争主体在一个公平的舞台上进行平等竞争。

再次，建立公开的招投标制度。

政府应严格贯彻《中华人民共和国招标投标法》，保证符合条件的企业，无论是国企、民企、外资企业还是非营利组织，都能平等地参与竞标，并保证在整个招标过程中的公开透明，用制度的力量把各种不正当的交易、寻租和腐败现象的发生降低到最低限度。

(三)强化政府的监管责任
市场化是一把双刃剑，市场机制具有实现资源优化配置的优势，但也存在难以消除外部效应与保证社会公平的劣势，尤其是公用事业提供的产品和服务具有很强的公共性和公益性，而民营化后投资商的动机是利润而非公共利益，很可能出现非法竞争、哄抬价格、欺骗、逃避责任等行为，造成公共福利损失。

因此，必须强化政府的监管责任。

在公用品的决策与生产分离后，政府对公用事业的规制主。