公用事业民营化

一、浅析公用事业民营化改革

一、公用事业以及民营化的认识

1、对公用事业的认识

公用事业，英文称Public Utilities，一般意义上讲是指传统由国家垄断经营的铁路、航空、邮电、天然气、电力、供水、等涉及公共利益的与人们生活密切相关的产业和服务。在英国和美国的法律上将公用事业定义为：“受公共利益影响的经济行业及其活动"。

公用事业有狭义和广义之分。狭义的公用事业是指水、煤、电、气等几个事关各种日常生活的主要行业，广义的公用事业是指所有为公众或公众的一部分提供商品和服务的产业及活动，则包括医疗、教育等基础设施。

公用事业的范围比较广泛，行业与行业之间也存在着很大的差别，但综合来看，都具有以下基本特征：

(1)基础性。

公用事业所提供的产品和服务是人们进行生产和生活的不可缺少的必备物品，公用事业不但为各个不同产业所需的原材料和生产活动的正常进行提供必要的供水、供气、供电、道路运输等基础条件，也为民众提供必要的生活基础。同时，公用事业所提供的公共产品和服务的价格是整个社会其它部门产品和服务成本的基础，公用事业某一产业或具体各领域的产品和服务的价格的变化，都会带来很大的辐射作用，都会给民众的基本生活带来利益上的巨大变化。

(2)公益性。

公用事业所提供的许多产品和服务都是为大众的基本生活需要所服务的，并且在使用过程中一般不能独占或排他性消费，具有明显的公用性。更为重要的是，公用事业所提供的产品是那些介于公共产品和私人物品之间的准公共物品，具有公益性的特点。这些都决定了公用事业所具有的政策性，即对公用事业的改革不能完全根据市场的供求机制来作为依据，政府要根据不同产业之间的经济技术特征实行严格的价格上的监管，要对人民的根本利益负责，维护好人民群众公共利益。

(3)垄断性。

公用事业具有投资额大、投资回报期长、资产专用性强、沉淀成本大、规模经济与范围经济显著等特点，因此从技术角度看，公用事业存在成本弱增性，即在特定的业务范围内，有一家企业提供～定数量的产品比两家或两家以上的企业提供相同数量的产品具有更大的生产效率，即具有自然垄断性。同时，由于公用事业对国计民生的重大影响，在一定范围内法律赋予其独立地位，允许其垄断经营也是政策所需，这也就决定了公用事业不可能实现充分竞争，政府必须实行准入监管、采取特许经营等基本规制手段。

(4)地域性。

由于各地区在社会制度、自然条件、经济发展状况、公用事业经营管理能力等方面存在较大的差异，不同地域公用事业的供求状况和服务水平可能会存在较大差别。因此，这就决定了各地公用事业依据其自身条件的不同而体现出不同的地域特点。

2、对民营化的认识

早在20世纪50年代，弗里德曼教授就提出了在公共教育领域内用“教育券一来达成民营化之构想，盯由此奠定了民营化的理论。此后民营化被用来描述经济学领域的股份出让，再发展到今天的一个用来描述国家与市场、政府治理与私人参与等的这样一个更广泛学科和领域里的现象。

在有关民营化概念的表述形式上，各个国家的政府或学者均从不同的角度给予了解释。世界民营化大师萨瓦斯认为，民营化是一种更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众需求的政策取向，这意味着政府要放松管制以鼓励民营企业家提供产品和服务，通过合同承包、特许经营等形式把责任委托给在竞争市场中运营的私营公司和个人。憎亨利认为，民营化就是政府利用私人部门(包括盈利和非盈利)来执行公共项目，其中包含：把公共资产卖给私人企业，与私人供应商和非盈利组织订立企业来提供服务，聘用顾问人员，分配政府赠券，出售特许权，给与补贴，特许设立政府企业，以及其他一些选择。

综上所述，公用事业的民营化就是将原先由国家垄断经营的公用事业交由民间部门或私人企业，让私人部门来承担公共物品和服务的产出与供给，从而提高公用事业的供给和运营效率，更好的服务于大众。

3、公用事业民营化的方式与界限

3．1公用事业民营化的方式

民营化大师萨瓦斯把民营化的方式概括为三类，委托授权、政府撤资、政府淡出。

(1)委托授权

委托授权又被称为部分民营化，即国家依然对公用事业具有绝对的控制权，只不过把公共产品生产和服务的经营权通过委托的形式交给民营部门。

委托授权通常主要包括以下三种形式：

第一种：合同外包；即政府与私人部门以合同的方式将公用事业产品或服务的生产与提供的经营权委托给民间承包商运营。合同外包的过程是政府通过向民间购买公共产品或公共服务，并确保公共服务的数量与质量的管制标准，从而实现政府公共服务之职能。

这种形式以美国最为普遍，美国市营的服务项目包括监狱管理、机场经营、公共汽车、托儿所、戒毒中心、防洪计划、公园维护、垃圾收集与处理、路灯设置与维护、人行道维护、公务员训练、博物馆与文化中心等等全都通过合同的形式交由民营企业来承担。

第二种：特许经营；即政府在行政许可法律框架内授予私人部门以排他性的经营特许权，政府不需要向生产者支付费用，而是私营机构通过向消费者收费来

获得成本的补偿。特许经营所涉及的往往都是可以收费的，例如自来水、煤气、供暖、电力、公共交通、电信等。在特许经营的模式下，政府往往进行严格的价格监管。

第三种：补助或补贴；即政府为了实现某项公共产品或服务的提供而考虑到成本和资源的利用情况，觉得交由民营企业来运作会更有效率。则通过由政府免税或者直接补贴方式来达成。政府通过这种直接的资源的调配方式，达到完成公共服务职能和提供公共产品的职责，它也是实现普遍服务的一项重要内容。

(2)政府撤资

政府撤资分为出售和清算破产两种，出售又主要包括：公私合作；企业出售给民营企业；变卖股份；将企业以股份的形式交由管理者或雇员来经营；将企业或资产向社会出售。如果没有任何个人或实体愿意接收，也可以采取清算破产的

方式关闭并出售剩余的资产。

(3)政府淡出

政府淡出即政府逐渐被民营部门所取代。它通常有三种方式：民间补缺、政府撤退和放松规制。当公众感到政府产品或服务无法满足其需要，而私营部门意识到并采取措施满足公众需要时，这个过程即被认为是民间补缺。政府也可以通过在政策上限制国有企业增长或缩小其规模并让私营部门进入相关领域的做法，有意识地实现撤退。

3．2公用事业民营化的界限

公用事业作为介于私人物品和纯公共物品之间的领域，几种性质混合、交织在一起，所以对它的管理和经营也具有复杂性。

(1)民营化的绿灯区域

民营化的绿灯区域就是指可以完全进行民营化的公用事业领域和部门，也包括公用事业产品的提供和公共服务的供给。

公用事业是否可以进行民营化改革主要取决于它所提供的公共产品的属性以及所提供服务代表的公益性的强弱。依据对公共产品的划分，我们认为公共产品中的准公共产品的生产和提供完全可以进行民营化，这些产品的提供具有很强的竞争性，政府可以放弃对其的垄断地位，而是加之引导与监管。比如自来水、供热、电信、交通运输等产业和部门的非自然垄断业务。此外，我们要把公用事业领域中的竞争性部门与垄断性部门分开，把公共产品生产中的竞争性环节和非竞争性环节分开，对于竞争性部门和产品生产中的竞争性环节，应该允许并积极鼓励让多家企业竞争性经营，充分发挥市场机制的激励作用。以铁路为例，路轨网、通信网的配置应由政府管理，属于非竞争环节，而货运、客运、大宗货物运输、通信服务、桥梁建设、铁路建设这些环节就可以进行民营化。

(2)民营化的红灯区域

民营化的红灯区域是指绝对禁止进行民营化的领域，政府提供公共产品的本质就是为了保证民众的生活必需，是以造福人民为主旨，确保人民普遍享有公共利益。它体现了公共产品所具有的公益性的性质。因此，某些公用事业或领域是绝对不能进行民营化改革的。

主要有以下两类：首先就是公共产品中纯公共物品的生产和供给绝对不能进行民营化，纯公共物品具有非竞争性与非排他性的特点，所谓非竞争性产品是指一个人对公共物品的消费不会影响或减少其他人对这种物品的消费。所谓非排他性是指一种公共物品一旦被生产出来，可以同时被一个以上的人联合消费。国防就属于典型的非竞争性产品，它具有极强的公共性，因此只能由政府来进行垄断经营，而不能实行民营化。另外，近几年各地实行的基础医疗民营化，基础教育的民营化，笔者认为这些都是欠考虑的，这些领域应该都是民营化的禁区，地方政府不能不加分析的进行全盘的民营化，而放弃对自己公共利益的维护，因为以上的领域都是政府不可推卸其维护社会安定、促进民生的基本责任的领域。其次就是维护公共安全和公共秩序的行政事务不能进行民营化，如警察行政。从德国的经验来看，司法、警察、军事、外事、财政等都不适合于民营化。