嘉兴市农村宅基地置换模式的现状及意义

嘉兴市农村宅基地置换模式的现状及意义
作者：边江璐陈霞
来源：《北方经济》2012年第24期
【摘要】土地制度影响着“三农”的发展，嘉兴市“两分两换”的宅基地置换模式是对土地流转制度的积极探索。

通过分析宅基地置换前所存在的问题，根据嘉兴市宅基地置换政策，结合宅基地流转后的情况，我们分析总结了嘉兴市农村宅基地置换中的可取之处和存在的问题。

【关键词】三农宅基地浙江嘉兴土地流转
一引言
宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。

是指建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物，不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。

原先的宅基地模式中存在着宅基地超标、一户多宅、规划不合理、房地矛盾等诸多问题。

近年来，有不少地区针对农村宅基地中出现的问题采取了相关对策。

其中浙江省嘉兴市宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，以土地承包经营权换股、换租、增保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式的两分两换政策实施力度大，推行范围广，可行性高，受到了广泛的关注。

我们希望通过对嘉兴市两分两换政策的研究，同时与其他地区的土地流转制度相比较，来探讨两分两换政策给农民乃至社会带来的影响，并发现其中的不足。

为其他地区制定宅基地流转政策提供借鉴，为我国构建和谐社会和社会主义新农村建设提供支持。

二嘉兴市原先宅基地模式存在的问题
一是未批先建、宅基地超标、一户多宅现象严重；二是宅基地无偿或超标准使用，集体土地权益受侵害，土地使用不公平；三是农村建房无序、规划不到位，村容村貌差；四是“空心村”大量存在；五是擅自改变农村宅基地用途现象时有发生；六是同一宗宅基地房产所有权人和土地使用权人不一致；七是房屋继承形成的房地矛盾；八是拆迁补偿轻土地权利。

三嘉兴市宅基地置换模式——两分两换
在2009年底嘉兴市周边乡村一片片井然有序的“小别墅”悄然而起，而以前稀稀落落的农村居民房已不知踪影。

原来，是政府的两分两换政策在实施。

早在2008年12月10日，浙江就出台了《浙江省委关于加快推进农村改革发展的实施意见》，其中明确表示要开展农户宅基地置换和流转的试点，鼓励农民在政府主导下以宅基地置换城镇住房，使在城镇稳定就业且有社会保障的农民能够落户城镇、转变为城镇居民。

有条件的地方要积极探索农村宅基地有偿使
用制度。

其中，备受瞩目的就是嘉兴的“两分两换”方案，这是被认为是嘉兴新一轮土地使用制度的改革。

所谓“两分两换”，就是把农民的宅基地和承包地分开，搬迁和土地流转分开，以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障。

土地置换后，不改变土地所有权性质和土地用途。

两分两换坚持政府主导、市场运作的原则。

政府以把握方向为主，并在现代农业，社区建设、三产发展等领域吸纳社会资本，引入市场经营主体，形成合力共建的推进机制；坚持规划先行、节约集约的原则。

以科学规划统领整个试点工作，合理划分好各类功能区，编制好新社区的建设规划，体现土地的集约高效利用，规划编制力争一步到位，防止重复建设、多次拆；坚持以人为本、保障权益的原则。

坚持把农民自愿、切实保障和维护农民权益、促进农民全面发展作为根本出发点和落脚点，要着力解决群众最直接、最关心、最现实的利益问题，切实让农民群众得到实惠。

通过宣传发动，鼓励、引导农民积极参与；坚持依法办事、稳妥推进的原则。

在依法和现有土地制度基本框架内，严格按照法律法规进行，在涉及农民群众切身利益的一切问题上，坚持灵活机动，不搞“一刀切”。

加强管理、指导和服务，积极创造条件分阶段、分步骤的开展。

四嘉兴市试行宅基地置换政策的优势及存在的问题
嘉兴市的宅基地置换政策并不是空穴来风的，它有着政策、群众、配套设施等个方面的支持，这些都将转化为宅基地置换中的优势，促使宅基地改革更好的进行。

但与此同时也难免存在一些这样那样的问题。

1．国家政策的支持
十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，如一场喜雨，滋润着乡村大地。

深化改革，要赋予农民更大的自主经营权，比如在现有土地承包关系长期稳定的基础上，允许农民以转包、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。

嘉兴市试行宅基地置换就是对该政策的充分运用。

加大统筹城乡发展力度，深入贯彻落实科学发展观，切实转变经济发展方式，拓展城乡经济社会发展空间，促进集约集聚发展，加快推进社会主义新农村建设，在国家和党的政策的号召下，宅基地置换政策必将顺利推行，在各个方面的困难和阻力必定减少。

国家政府会给予一定的帮助，比如在宅基地置换中最重要的雄厚资金支持，政策方针的指导等。

这是国家宏观经济发展的大潮流，势必对宅基地置换的运行产生巨大的帮助。

2．政府指导非常有力
嘉兴市委主要领导非常重视改革试点工作，经常听取试点情况汇报，经常到试点乡镇指导工作。

南湖区农村综合改革根据市委、市政府关于湘家荡区域开发建设的总体要求，建立了由市、区、镇三级联合开发的管理体制，并成立联合开发管委会，对周围村镇进行联合开发，整合各级政府部门和单位在资本经营、市场化运作、社会管理和群众工作上的优势，建立利益共
享的新体制，调动各个方面的积极性，从而形成工作合力，有效推进“两分两换”试点工作。

嘉善县为推动试点工作的顺利开展，成立了以县人大常委会副主任、农办主任为组长的指导组，抽调人员组成了16人工作小组，3个多月来到每户农户进行走访调查，掌握详细情况，制订有针对性的政策。

3．实行统一规划
对于新建的住宅小区，一般都由政府按照“1+X”（即一个中心镇、若干个中心村，重点建设中心镇、零散农户向中心村集居）的模式，实行统一规划、统一建造，彻底打破了原来的村庄布局，改变了农民自建房屋的传统，实现农民集中居住。

如此一来，新住宅小区的公共基础设施和社区服务功能就非常完善。

4．实行企业化运作
南湖区的“两分两换”工作，根据湘家荡区域统筹城乡综合配套改革和“两分两换”试点的实际需要，由嘉兴市嘉城集团全额投资注册6亿元（2亿元先行投入资金已到位）的嘉兴湘家荡投资有限公司，主要负责湘家荡旅游度假区、城市东片楔形绿地区域的投资和开发建设；由嘉城集团出资80%、南湖区政府出资20%共同投资注册5亿元（嘉城集团1.6亿元，南湖区政府0.4亿元先行投入资金已到位）的嘉兴七新投资发展有限公司，负责七星镇区域（除湘家荡旅游度假区外）的开发建设，目前七星镇已商请工行、建行等金融机构提供贷款意向，总贷款规模在25亿元左右，解决了“两分两换”试点工作的融资主体和资金问题。

五宅基地制度创新的意义
土地制度作为“三农问题”中一个重要的方面，而这方面的制度目前在理论上和实务上都还不够健全和完善，处于探索的阶段，实践中一些成功和不成功的做法都需要做一些总结。

纵观建党以来，我党始终把土地制度作为决胜的法宝，并一直以来在党的革命，建设时期发挥了重要的作用。

1950年以前，中国共产党从革命的一开始就把解决农民土地问题作为中国革命的一个中心问题。

在第二次国内革命战争时期、抗日战争时期、解放战争时期等不同的历史阶段，根据革命形势的需要，本着调动最大多数人的革命积极性的原则，提出并制定了不同的土地法律和政策。

总的指导方针是保护广大农民的土地私有权。

1949年10月中华人民共和国成立。

1950年6月，中央人民政府公布了《中华人民共和国土地改革法》，同年11月，政务院又公布了《城市郊区土地改革条例》，对农村及大城市郊区的土地改革分别作了具体的规定。

《土地改革法》规定：“所有没收得来的土地和其他生产资料除本法规定收归国家所有外，均由乡农民协会接受，统一的、公平合理的分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有”。

“分配土地，以乡或等于乡的行政村为单位、在原耕基础上，按土地数量、质量及其位置远近，用抽补调整方法按人口统一分配之”。

《土地改革法》的实施和土地改革的完成，在中国大陆正式确立了土地国有与农民私有并存的土地制度。

广大农民获得了土地，除法律规定属国家所有的
土地以外均属农民私有，允许农民享有私有土地的经营、买卖、出租权利。

土地改革极大地调动了农民的生产经济性，广大农村的生产水平与生活水平有了明显的提高。

现行的、无偿分配的、福利型宅基地制度应该到底为止，今后应该实行宅基地商品化。

第一允许农民宅基地流转；第二需要取得宅基地的人要通过有偿方式取得（无论是向集体取得，还是向现有宅基地使用权人取得，都是有偿的），使宅基地市场化、商品化。

在这个基础上进一步考虑特别贫困的人住房方面的救济问题，这是社会福利问题，是我们未来的基本方向。

我们嘉兴市农村宅基地“两份两换”置换模式是对现有宅基地制度的一个制度创新，可能在很多方面还存在不足，但在国家土地创新上也算是有所突破。

六结语
由上可以看出宅基地置换对于提高农民生活水平，节约及流转土地、提高土地使用效率、加快城镇化进程、破解土地供需矛盾等方面都有很大的提高。

当然，“宅基地置换房产”还只是一种变通的做法，其在提高农民收入等方面的效率远不如宅基地直接入市。

实际上，即使是这种变通也不一定完全符合现行的法律及制度，比如置换房产后宅基地的所有权是否还在村集体之内？如果还在集体之内，置换房产又是如何完成的？因此，要统筹城乡发展，最终还是要改革土地管理制度，而“宅基地置换房产”的主要意义还在于为土地制度改革积累经验——如果“嘉兴模式”能在浙江省乃至更大的范围都取得成功，那么土地制度的改革就会水到渠成。

参考文献
［1］王巨祥、叶艳、余涛、王辉斌.积极稳妥地推进农民适度集中居住［J］.江苏农村经济，2007（3）
［2］韩俊、秦中春、张云华、王鹏翔.引导农民集中居住的探索和政策思考［J］.中国土地，2007（3）
［3］田萌.农村集体建设用地流转中的产权问题研究［D］.北京：中国地质大学，2006
［4］孙佑海.土地流转制度研究［D］.南京农业大学，2000.
［5］贺国贵.基于保护农民权益的集体建设用地流转研究［D］.南京农业大学，2006
［6］R.科思， A.阿尔钦， D.诺思.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集［M］.上海：上海人民出版社，2004
［7］何俊志.结构、历史与行为——历史制度主义对政治科学的重构［M］.上海：复旦大学出版社，2004
［8］卡尔.马克思.马克思恩格斯全集（第一卷）［M］.北京：人民出版社，1997
［9］郑风田.制度变迁与中国农民经济行为［M］.北京：中国农业科技出版社，2002
［10］赵英兰.农业制度变迁与诺思界定产权的国家理论［J］.山东师范大学学报（人文社会科学版），2006（3）。