关于规范非税收入管理的思考

关于规范非税收入管理的思考目前，对非税收入管理全国尚未建立一套完整系统的管理模式，当前仅有广东、湖南、海南、四川等部分省率先出台了非税收入管理办法和设置相应的征管机构。

但是，如何规范非税收入管理，已成为各级财政部门的重要调研课题。

本文针对非税收入管理的现状，按照建立健全公共财政体制的要求，对规范非税收入的管理进行了探讨。

一、非税收入概念的提出非税收入的概念，是2004年03月财政部部长金人庆在全国十届人大二次会议所作报告上第一次提出来的，并在2005年3月十届人大第三次会议上进一步明确定义为：非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得的财政性资金，是政府财政收入的重要组成部分。

政府非税收入管理范围主要包括：行政事业性收费、政府性基金、彩票公益金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、政府财政资金产生的利息收入等。

非税收入与预算外资金相比，既有区别又有联系。

非税收入是按照收入形式对政府收入进行的分类；预算外资金则是对政府收入按照资金管理方式进行的分类。

现在提非税收入概念，表明随着预算管理制度改革和政府收入机制的规范，可以逐渐淡化预算外资金概念。

目前非税收入的主体还是预算外资金，但有相当一部分非税收入已经被纳入预算内管理，今后要随着部门预算和综合预算的深入推进，将预算外资金全部纳入预算管理。

二、我市非税收入的现状、管理存在的主要问题及原因（一）我市非税收入基本情况目前非税收入，在财政资金活动中占有举足轻重的地位。

据统计，2003年我市非税收入达14.08亿元(其中：纳入预算内管理的3.28亿元，缴入财政专户管理的10.80亿元)，为同期地方税收收入13.18 亿元的1.07倍。

其中市本级政府非税收入达5.27亿元(其中：纳入预算内管理的1.16亿元，缴入财政专户管理的4.11亿元)，为同期市本级地方税收收入3.50亿元的1.51倍，在一定程度上支持了地方经济的建设和促进社会事业的发展。

近年来，为规范政府非税收入的管理，采取了一系列措施，一是加强收费管理，大力整治和改善经济发展环境。

按照依法行政、依法收费的要求，结合行政审批制度改革，以及适应加入WTO后新形势和转变政府职能的要求，对全市各级执收执罚单位的行政事业性收费、政府性基金项目，进行了全面清理。

二是进一步深化“收支两条线”改革。

对部门和单位区分不同情况，分别采取将行政事业性收费、政府性基金、罚没收入等纳入预算管理或预算外财政专户管理。

三是加大财政支出改革力度，加快公共财政体制建设步伐。

将非税收入管理与公共财政支出改革相结合，在加强非税收入管理的同时，稳步实施财政体制改革，积极开展部门预算管理改革、财政国库管理制度改革等。

但是，由于非税收入管理是随着我国市场经济体制改革逐步深入和公共财政框架逐步构建，在预算外资金管理基础上形成和发展起来的，由于受人们认识水平、管理手段等因素制约，目前非税收入管理仍然存在一些问题。

（二）、存在的主要问题及原因。

1、非税收入监控难度大，缺乏有效的约束力。

目前，非税收入项目从立项、审批、征收和资金使用各个管理环节，没有一套完整、统一、规范、系统的法律法规，行政事业性收费和罚没收入虽有一些地方性规章，但由于监督不严或不合时宜，使得非税收入管理无章可循或有章难循。

同时，非税收入征管和使用安排存在较大的随意性，缺乏健全的监督机制，造成各级财政的管理模式不一样，不同地方的管理办法也不一致，财政部门在非税收入的管理上处于被动状态，特别是对非税收入管理中的违规行为缺乏强有力的法规约束力。

2、征管主体多元化，执收行为欠规范。

现行非税收入征收主体主要有财政部门、交通部门、国土管理部门、工商部门、卫生监督部门、公安、司法、检查、城建、环保、教育等管理部门，这些政府非税收入分散在各有关部门单位征收，其执收行为难以统一规范，表现在：一是变相设立收费项目，提高收费标准，达到高收费的目的。

如一些中小学校随意收取社会力量办学、假期班费等。

二是随意降低收费标准，慷国家之慨，或拿收费作交易、送人情，应收不收，造成国有资产流失。

三是将政府收费项目有意转给其下属或实体单位，或转为经营服务项目，造成财政资金流失。

四是只收费不服务，或高标准收费，低水平服务，以收代罚的现象也比较突出。

3、非税收入财权分割，政府调控力度甚微。

现行收费体制是谁收费、谁使用，收费主体支配收费资金，即收支挂钩。

目前，收费资金收支挂钩大致有两种形式：一是差额返还。

收费单位将收费资金实行专户储存之后，财政部门扣除10%一30%的比例，分批返还给收费主体，收得越多，返还的越多；二是全额返还。

财政部门根据收费单位编制用款计划将专户储存的收费资金分批拨付给收费主体。

这种收支挂钩的收费体制与单位利益联系紧密，是现行收费过多过滥、膨胀不止的现实原因。

在市场经济条件下，其财权相对集中统一，其利益唯一来源于预算经费的供给。

可在财权分割的情况下，各部门又多了一条获得利益的渠道，即凭借权力收取各项费用，而且基本不受约束和监督，相当一部分收费收入转化为个人的福利收入。

部门利益异化为个人利益，从而个人的动机在支配部门的行为，收费的多少与单位的福利水平、个人收入息息相关。

为保住和扩大既得利益，各部门竞相行使分配职能，收费规模日益膨胀，财政负担非但没有减轻，反而形成政府分配主体多元化，资金管理分散，肢解了财政职能，政府统筹调剂乏力。

4、非税收入管理缺乏有效的管理监督机制。

第一，管理范围不明确。

目前理论界与管理层对非税收入概念尚未形成一致认识，因此，在非税收入管理范围上存有差异。

从我市的实际情况来看，各县（市、区）管理范围基本上还延续着预算外资金管理范围，仅局限于行政事业性收费、政府性基金以及罚没收入等方面。

如国有资产经营收益方面，股份制企业、联营企业、合资合作企业、国有股权分红(分利、出售、转让、减持)收入，国家机关和事业单位国有资产出租(出让、转让)收入，以及其他国有资产经营收益等没有明确纳入政府非税收入管理范围。

与当前管理实际和形势发展要求不相适应。

第二，管理机制不健全。

一是非税收入管理没有一个统一的管理机构。

二是尚未建立科学、规范、完善的非税收入收支管理运行机制。

在非税收入征收政策制定、财务管理、预算编制与执行、会计核算、监督检查等方面，存在职责交叉不清，管理政策不明，没有形成一套合理的征收管理机制、科学的支出运行机制和有效的监督约束机制。

第三，管理制度不完善。

由于从预算外资金管理到非税收入管理不仅仅是简单的概念置换，而是公共财政改革过程中的一次质的飞跃，无论在概念、范围、管理形式、方法、手段等方面均赋予了新的内涵，实现了新的突破，显然，现有预算外资金管理的有关规定已不适应非税收入管理要求，急需制度上予以完善。

第四，管理效果不理想。

乱收费现象还没有完全杜绝，一些部门擅自出台收费项目、提高收费标准、违规使用票据以及随意将行政事业性收费转为经营性收费等不规范行为时有发生。

收入脱离财政监管体外循环问题依然存在，支出缺乏严格管理，挤占、挪用、坐支现象没有彻底纠正，收入分配不公问题反映比较突出。

部门预算中“两张皮”问题尚未根本解决，“收支脱钩”也未真正落实。

三、规范非税收入管理的思路与建议（一）规范非税收入管理的思路1、收费项目要全部纳入预算管理。

市场经济国家各级政府通过一定法律程序开征的规费、按照使用者付费原则向接受服务对象收取的费用同税收一道构成政府预算收入。

政府收费实行统一财政制度。

即对所有的政府收支，不论采取何种收入形式和支出管理方式，均全部纳入政府财政预算，确保预算的完整性。

凡是依据国家的行政权威、资产所有权或提供某种特殊服务，而由政府部门向企业及个人征收的各种收入，均应算作财政收人。

同时，政府的各项开支，不管其用途如何、数额多大，均应由财政部门统筹安排，纳入国家预算。

由此，为适应市场经济条件下，健全公共财政职能的客观要求，各项收费必须全部纳入政府财政预算，统一管理。

2、编制综合财政预算，确保政府税收和非税收入统筹使用。

财政部门要通过编制综合财政预算，实现政府税收与非税收入的统筹安排，合理核定预算支出标准，进一步明确预算支出范围和细化预算支出项目。

实行收支脱钩管理，其执收的政府非税收入必须全部缴入国库或财政专户，支出与其执收的政府非税收入不再挂钩，统一由同级财政部门按照部门和单位履行职能需要核定的预算予以拨付。

实行综合预算，有利于增强政府对非税收入的调控能力；有利于实现非税收入分配权集中于政府财政的管理目标。

3、建立非税收入征管机制，做到依法征收，规范管理。

要彻底改变长期以来形成的非税收入“谁收谁用谁管”的传统做法，建立“征收、预算、使用三分离”的新型非税收入管理体系，统一非税收入的征收管理，将非税收入征收管理的职责权限集中于专门的非税收入征收管理机构，建立非税收入征管体系，使非税收入的征收做到收入税收化管理，专户金库化管理。

第一，要加快非税收入管理法律体系建设步伐，实现依法管理非税收入，为消除“按需取费”和“收费养人”现象提供法律保障。

第二，要实行和完善非税收入政务公开和收费公示制度，定期向社会公布非税收入项目和标准，实行挂牌征收，使缴款的单位和群众做到心中有数。

第三，要建立和完善非税收入稽查、举报、违规处罚和责任追究等监督管理制度，对乱收乱罚乱用或应征不征、应罚不罚、随意减免的违纪现象，通过各种媒体公开曝光，并依法给予处罚。

第四，要建立定期将非税收入征、管、用情况向人大报告的制度，自觉接受人大、审计的监督。

4、统一非税收入征管票据，以票据作为征、管、查的主要手段和依据。

财政部门是政府非税收入票据的管理机关，要将政府非税收入票据纳入财政票据管理体系，按照管理权限负责政府非税收入票据的印制、发放、核销、检查及其他监督管理工作。

一是要加大票据管理改革力度，建立非税收入征管票据，压缩减少专用票据，推行“电子开票，自动核销，全程跟踪、源头控制”的新型财政票据体系，实现用票单位资金的收缴、核销一体化，达到“以票管收”的目的。

二是要加大非税收入稽查力度。

建立和完善非税收入的举报、稽查、奖励、处罚和责任追究等监督检查制度，坚持日常稽查与专项稽查相结合，加强与有关职能部门的协调与配合。

由此，必须加强票据的管理，要做到统一领发，统一使用，统一保管，统一核销和统一监督，力求票据与项目相结合、票据与收入相结合、票据与稽核相结合。

（二）加强非税收入管理的建议1、尽快组建非税收入征收管理机构。

目前非税收入的征管职能比较分散，负责政策的部门不清楚非税收入的收缴、专户情况，负责收入核算和决算的部门难以对收入增减变化情况作出准确分析，负责部门预算编制的部门无法衡量各执收部门上报的计划是否符合实际。